篇一：新时代全面从严治党要加快形成的党内法规制度体系
试论加快形成党内法规制度体系
作者：李斌雄
来源：《湖湘论坛》2018年第3期
李斌雄
（武汉大学，湖北
武汉430072）
摘要:建立健全党内法规制度体系是中国共产党人在制度建设过程中所一贯追求的目标和任务。加强党内法规制度建设，必须坚持以科学理论为指导，遵循党内法规制度建设的基本原则。在中国特色社会主义新时代，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，必须以习近平新时代党内法规制度建设思想为直接指导思想。
关键词：党内法规；党内法规制度；党内法规制度体系；中国共产党
中图分类号：D2文献标志码：A
文章编号：1004-3160（2018）03-0033-1“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”是党的十九大所确立的党内法规制度建设的目标任务。所谓党内法规制度体系是指以中国共产党章程为根本依据，以党的民主集中制为核心制度，以规范党的建设和党的领导工作的准则、条例为主干，由覆盖党的领导和党的建设各领域各层级的党内法规制度组成的有机统一整体。加快形成党内法规制度体系必须在科学理论指导下，按照党内法规制度建设的基本原则，既需要明确其历史依据，又要明确建设的基本框架和重点内容。
一、建立健全党内法规制度体系是中国共产党人在制度建设过程中所一贯追求的目标和任务
在新民主主义革命时期，毛泽东就提出了党的法纪体系内部中央与地方的关系、整体与部分的关系。毛泽东说：“从中央以至地方的领导机关，应制定一种党规，把它当作党的法纪之一部分。”[1]毛泽东在这里实际上把党的法纪看成是一个有各个组成部分的体系，而党规是党的法纪的一部分。在社会主义建设时期，毛泽东《工作方法六十条（草案)》第23条就是关于规章制度体系的重要条文，要求“经过一段时间实行以后，在必要的时候，再根据新的经验修改或者重新制定各种规章制度”。[2]这里关于“各种规章制度”的表述，就是建立党内法规制度体系的构想。进入改革开放和社会主义现代化建设时期，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中要求“制定周密的、切实可行的、能够在较长时期发挥作用的制度和条例，有步骤地实施”。[3]周密的制度和条例实际上就是一个体系。江泽民提出要“建立一套科学严密的组织制度”[4]，使党的建设的历史经验和优良传统作风制度化；“要全面规划，精心设计，在民主集中制、基层党组织建设、干部的培养和选拔等方面，进一步建立起科学的规章制度，形成适应新的历史时期所要求的新机制、新规范”[5]。胡锦涛则明确提出，要适应新形势新任务的要求，将“建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系”作为执政党加强自身建设基本经验的重要内容，强调必须构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系[6]。党的十八大以来，习近平强调，要“以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板，力争到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系”。[7]
综上可见，建立和健全党内法规制度体系是中国共产党人在制度建设过程中所一贯追求的目标和任务。
二、加快形成党内法规制度体系必须在科学理论指导下遵循党内法规制度建设的基本原则
篇二：新时代全面从严治党要加快形成的党内法规制度体系
学 思主持人：魏冰心Wbx137087357新时代全面从严治党的战略思路◎◎李海青中国共产党作为执政党，是中国特色社会主义事业的坚强领导核心，党的自身建设如何，关系到新时代的使命能否完成、布局能否落实、部署能否实现。打铁必须自身硬。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在新的历史起点上提出了全面从严治党的重大命题，要求坚定不移地推进党的伟大自我革命，清除一切侵蚀党的健康肌体的病毒，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。以政治建设为统领。党的十八大以来，习近平总书记多次强调政治规矩、政治纪律、政治立场、政治方向、政治文化，党的十九大报告将其总称为政治建设，并要求把党的政治建设摆在首位，以此为统领，全面推进党的建设。旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求。党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果。保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导，是党的政治建设的首要任务。从转变作风入手。习近平总书记明确指出：“工作作风上的问题绝对不是小事，如果不坚决纠正不良风气，任其发展下去，就会像一座无形的墙把我们党和人民群众隔开，我们党就会失去根基、失去血脉、失去力量。”加强纪律教育，强化纪律执行，让党员、干部知敬畏、存戒惧、守底线，习惯在受监督和约束的环境中工作生活。 通过反腐败发力。党的十八大以来全面从严治党取得的重大成果，非常宝贵。但同时也要看到，反腐败斗争形势依然严峻复杂，一些老问题反弹回潮的因素依然存在，实践中还会出现一些新情况新问题。因此，我们要辩证地把握新时代反腐败斗争的形势，既要看到取得的巨大成绩，进一步增强坚定的信心和必30河北胜的信念，取得全面从严治党更大战略性成果，巩固发展反腐败斗争压倒性胜利；又要看到面临的严峻复杂形势和存在的实际问题。要扎牢不能腐的笼子，形成靠制度管权、管事、管人的长效机制。要增强不想腐的自觉，引导党员干部坚定理想信念，强化宗旨意识，树立正确的世界观、人生观、价值观，营造风清气正的从政环境和社会氛围。以制度做保障。制度问题更带有根本性、全局性、长期性和稳定性。中国共产党作为世界第一大党，党员将近9000万，加强党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关党长期执政和国家长治久安。2017年6月，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》），从指导思想、总体目标、加快构建完善的党内法规制度体系、提高党内法规制度执行力、加强组织领导等方面，对加强新形势下党内法规制度建设提出明确要求、作出统筹部署。这样，全面从严治党就有了有力的制度保障。以领导干部为关键。全面从严治党，领导干部是关键。习近平总书记多次强调，从严治党，关键是要抓住领导干部这个“关键少数”，从严管好各级领导干部。这反映了习近平总书记推进全面从严治党的一个重要方法论，即在对全党统一要求的基础上，针对党内不同群体与对象有不尽相同的、区别化的治理策略。从普通党员到领导干部再到高级领导干部，品性要求愈益提高，制度要求愈益严明，责任要求愈益严格，从而呈现为一个在统一规定的基础上各方面要求随党内职务与地位相伴上升的梯次化的治党格局。以坚定理想信念为根基。坚定的理想信念是安身立命之本。“没有理想信念，理想信念不坚定，精神上就会‘缺钙’，就会得‘软骨病’。”强调理想信念，就是为了使全党每一个党员都具有自觉的使命意识与党员观念，大家心往一处想，劲往一处使，凝心聚力，攻坚克难，完成使命。以全面增强执政本领为紧要。中国特色社会主义进入新时代，既要解决过去累积的系列老问题，又要Copyright?博看网www.bookan.com.cn.AllRightsReserved.
学 思面对新时代提出的新问题。具体来说，就是要增强政治领导本领，坚持战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维、底线思维；增强改革创新本领，保持锐意进取的精神风貌；增强科学发展本领，善于贯彻新发展理念，不断开创发展新局面；增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系；增强群众工作本领，创新群众工作体制机制和方式方法；增强狠抓落实本领，坚持说实话、谋实事、出实招、求实效；增强驾驭风险本领，健全各方面风险防控机制，善于处理各种复杂矛盾，勇于战胜前进道路上的各种艰难险阻。（摘自《红旗文稿》）精准扶贫变成“精准填表”，可能很多人都知道不妥，但如果不这么做，上级检查时就无法证明工作成绩，所以，明知不对，也只能硬着头皮做下去。还有的面对急难险重任务束手无策，却又害怕受批评甚至还想瞒天过海向上级邀功请赏，于是“造盆景”“刷数据”“捂盖子”，净搞一些形式主义的东西，以此为自己增添几分政绩。形式主义无论花样如何翻新，但其实质都是一样的，只会对工作有害而无益。有的干部干工作不重实效重包装，把总结当成工作，把讲话当成落实，到头来却往往令群众大失所望；有的干部干工作不深入基层调研，而是浮在表面，全靠开会、发文、讲话这“三板斧”，吆喝半天、动静很大，任务就是落不了地；有的干部把痕迹管理变为“痕迹主义”，将凡事留痕变为僵硬、唯一的考核指标……既耗费干部大量不必要的精力和时间，导致荒废主责主业，又增加了群众负担，败坏党风政风和社会风气。形式主义与党的优良作风水火不容。力戒形式主义，要对准焦距、找准穴位、抓住要害，不能“走神”，更不能“散光”。比如：针对个别地方精准扶在现实生活中，形式主义给干部增添了许多不必要的负担。比如：有的基层单位要应对上级多个部门，且不说陪同检查，仅是汇报材料、考核报表就让人目不暇接，即使加班加点都干不够、写不完；有的地方为了体现政府部门重视，明确要求一把手参加各种名目繁多的会议，而且不得请假。导致一把手参会像是“赶场子”，影响到他们正常工作的开展；还有的单位“无纸化办公”已走形变样，政务微信公众号泛滥，正在悄然演变成“指尖上的形式主义”。干部和常人一样，时间和精力是有限的，应付形式主义花费的时间越多，真正投入实干的精力就越少，工作粗制滥造，乱作为、慢作为、不作为甚至用形式主义对付形式主义的情况就会普遍发生、屡禁不止。习近平总书记曾就新华社一篇《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》的文章作出指示：“文章反映的情况，看似新表现，实则老问题，再次表明‘四风’问题具有顽固性反复性。”形式主义之所以如此顽固，与少数干部缺乏担当和能力不足有关。比如，贫变“精准填表”的问题，就要以整治不担当、不作为、假担当、假作为为突破口，引导干部敢于担当、敢于坚持原则，并注重从思想上纠偏、从行动上校正，以达到标本兼治的效果。力戒形式主义，只有针对日常工作中的具体表现对症下药、多措并举、综合施策，才能药到病除，做到标本兼治。不久前召开的中央政治局会议指出，要持之以恒落实中央八项规定精神，紧盯不敬畏、不在乎、喊口号、装样子的问题，坚决破除形式主义、官僚主义，推动党中央重大决策部署落地见效。上面千条线，下面一根针。很多政策措施都需要基层干部一点一滴抓落实。只有力戒形式主义、整治形式主义，才能彻底为基层干部“减负”，让他们把更多的时间和精力投入到本职工作中，把美好目标变为生动现实，提升群众的获得感和幸福感。（摘自《光明日报》）力戒形式主义，为基层干部“减负”◎◎申国华摘编312019年第3期上／总第863期Copyright?博看网www.bookan.com.cn.AllRightsReserved.
篇三：新时代全面从严治党要加快形成的党内法规制度体系篇四：新时代全面从严治党要加快形成的党内法规制度体系
THEORETICALHORIZONT如何构建科学完备的党内法规体系*■王士龙【提要】构建科学完备的党内法规体系是坚持和完善中国特色社会主义法治体系的重要内容和目标任务，也是加强党的建设的重要制度保障。当前，针对党内法规体系存在的突出问题，一是要加强党内法规体系顶层设计，增强党内法规立法的整体性和前瞻性，贯通党内法规之间的系统性和协调性；二是要进一步规范党内法规制定主体及其权限，分别明确和细化党的中央组织、中央纪律检查委员会、党中央工作机关、地方党委作为制定主体的具体权限和责任；三是要提高党内法规制定的科学化制度化水平，注重增强党内法规制定程序的民主性，加大党内法规解释力度，完善党内法规清理机制。【关键词】党内法规制定主体顶层设计制度化【中图分类号】D26【文献标识码】A【文章编号】1008-1747（2021）04-0066-07【DOI】10.19632/j.cnki.11-3953/a.2021.04.010党的十八大以来，我们党提出并坚持依规治党，党内法规制度建设取得重大成就，进入了“黄金期”，踏上了“快车道”。然而，也要清醒地认识到，与党的建设和全面从严治党所面临的新形势新任务新要求相比，目前的党内法规体系仍然存在着不少突出问题。《中央党内法规制定工作第二个五年规划纲要（2018—2022年）》明确提出，“到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善”[1]，为新时代党内法规体系建设提出了具体任务和要求。总体规划还不够，需要进一步形成和完善协调完备的体系。比如，党内法规供给不足，基础主干性党内法规还不够齐全，配套法规相对滞后，仍存在不少法规制度空白；党内法规的系统性不强，相互之间缺乏配套衔接，存在碎片化、部门化现象，有的相互之间交叉重复或存在冲突。此外，党内法规质量有待提高，有些法规的内容较为原则、抽象和笼统，不够具体和明确；有的内容弹性空间过大，语言表述不够准确；有的法规滞后于实践发展，内容不合时宜；还有一些地方和部门的党内法规机械照搬，等等。因此，必须从根本上加强党内法规体系顶层设计，坚持宏观思考、总体规划，注重前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成，全面构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系。[3]（一）增强党内法规立法的整体性和前瞻性党内法规体系的构建是一项整体性、综合性一、加强党内法规体系顶层设计党的十九大报告明确要求：“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。”[2]总的来说，目前党内法规的顶层设计和*本文为马克思主义理论研究和建设工程重大课题《民主集中制与党内民主问题研究》（项目编号：2016MZD025）的阶段性成果。662021.04THEORETICALHORIZONT工程，涉及党的领导和党的建设各领域、各方面。然而，由于长期以来党内法规体系建设缺乏位，借鉴“合宪性审查”，党内法规应探索实行“合党章性审查”。对于其他党内法规，比如规统筹规划，出台的许多党内法规呈现出阶段性、临时性的特征，经常是“头痛医头、脚痛医脚”，党内法规体系不完整、不系统、不协调的问题比较突出。习近平明确要求，党内法规制度建设“要坚持宏观思考、总体规划，既要注意体现党章的基本原则和精神，符合国家法律法规，也要同其他方面法规制度相衔接，提升法规制度整体效应”[4]。一是要加强党内法规体系的整体统筹规划。坚持战略思维、系统观念、问题导向、科学方法，处理好当前与长远、中央与地方、重点与一般、质量与数量、稳定性与灵活性等方面的关系。要充分吸收借鉴我国法律体系建设的成功经验，科学编制党内法规五年规划和年度计划，做到突出重点、整体推进。在规划过程中，就要做到法规制定与修订废止相统一，基础主干法规与配套法规相配合，实体性与程序性法规相配套，[5]明确需要制定或修订哪些党内法规、如何规范和整合党内法规、如何保证党内法规实施等重要问题，从而保障法规体系完整、要素齐备、衔接统一。二是要科学合理建构党内法规体系的基本框架。2017年党中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》首次明确了党内法规制度体系“1+4”的基本框架，即“即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块”。要按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，在实践中进一步深入探索和研究党内法规体系的构成框架，形成最符合我国国情党情、最能满足党的建设实际需求、最有利于构建完善的党内法规体系的分类标准。三是细化完善党内法规体系的层级和效力。《党内法规制定条例》将党内法规从效力上分为四级。在实践中，需要对党内法规的层级和效力进一步作出细化和完善。要突出党章的根本性地定、办法、规则、细则等的效力缺乏明确规定，需要进一步细化和明确。同时，应建立完善的党内法规效力冲突解决机制，有效解决党内法规层级效力冲突等问题。（二）提升党内法规之间的系统性和协调性党内法规体系化不是各项法规、条文之间简单叠加，而是按照特定的顺序和逻辑，通过有机排列组合建构起来的规则体系，其本质在于不同领域、不同层级、不同效力的党内法规相互衔接，从整体上形成内容科学、程序严密、配套完备的结构化制度安排。各项具有差异性的党内法规结成体系化的结构，既要分工协作，又要上下联动，呈现出协调配合的内在关联性，从而形成1+1﹥2”的制度合力。构建党内法规体系，就是要保证各项党内法规之间形成相互协调、有机统一的逻辑关系，发挥党内法规的整体效应，为规范党内各种关系和行为、解决党内存在的各种矛盾和问题编制一张严密的“规则之网”。一方面，要补齐基础性党内法规的缺位。基础性党内法规是指在党内起基础规范作用、不可或缺、具有“四梁八柱”作用的法规，多表现为准则或条例的形式，是构建完善的党内法规体系的基本要求和前提所在。党的十八大以来，我们党集中制定修订了一大批党内法规，大大弥补了许多重要基础性党内法规的缺失，特别是主干法规已经相对比较完善。但是，在可预计、可规划的范围内，仍然存在不少尚未纳入党内法规调整范围的党内空间，部分关键的基础性党内法规急需补充或完善。这就要求必须准确研判党的领导和党的建设过程中哪些方面、哪些领域的重要关系或重要工作，需要制定或修订哪些党内法规，明确时间、计划和任务，抓紧制定实践亟需、条件成熟、务实管用的基础性法规，堵塞法规制度漏洞。同时，要注意根据事业发展和现实需要，及时修订各项已有党内法规。[6]2021.0467“THEORETICALTHORIZON另一方面，要注重完善配套性党内法规。配套性党内法规是指与基础性党内法规相配合的具体党内法规，通常表现为对党章、准则、条例等上位法规的具体化规则。在党内法规体系中，配套性法规虽然层级和效力相对不高，但作用却十分重要，是不可或缺的重要部分。但是，由于过去对配套性党内法规的重视程度不够，导致许多必备的配套性法规缺失，制约了党内法规的体系化和实效性。因此，在完善基础性党内法规的同时，必须同步推进制定和修订配套性党内法规。要加强调查研究，对配套性党内法规进行摸底，准确把握当前法规的缺失情况和现实需求，作出整体部署和安排。依据基础性法规的制定情况，及时制定具体的、具有可操作性的实施细则，同步计划、同步起草、同步出台和实施配套性法规。在制定实施配套性法规时，应注意防止两个错误极端：一个是标准和要求逐级降低，层层衰减，程序“走了样”、规矩“变了形”，丧失了应有的辅助和配套作用；另一个是脱离实际，层层加码、层层拔高、层层施压、层层加责，扭曲了执行效果。二、进一步规范党内法规制定主体及其权限规范党内法规的制定主体及其权限，也就是明确由谁来制定何种党内法规，是制定党内法规的首要环节，直接关系到党内法规质量的高低。党内法规制定条例》明确规定：“党内法规的制定主体是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委。”[7]2017年，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》指出：“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。”[8]但由于相关规定不够明确和具体，加之党内法规建设的经验也不足，导致理论和实践中对于党内法规的制定主体和权限存在不少模糊认识和执行误区。只有科学682021.04界定制定主体，合理划分制定权限，才能够明确制定主体和权责关系，实现党内法规体系的协调统一。（一）规范党的中央组织制定主体及其权限党章第三章“党的中央组织”专章对党的中央组织进行了规定，包括党的全国代表大会、全国代表会议、中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会、中央书记处、中央军事委员会。虽然规定了党的中央组织是中央党内法规的制定主体，但是并没有明确党的中央组织的具体范围，这就导致许多学者对作为党内法规制定主体的中央组织的范围产生了分歧，主要分歧在于中央书记处。许多学者认为，中央书记处不属于《党内法规制定条例》所规定的党的中央组织：有的认为中央书记处仅是中央政治局和中央政治局常委会的办事机构，没有独立的制定权；有的认为党内法规制定主体特指法规的审议批准机关，虽然中央书记处在中央统一领导下负责制定党内法规的日常工作，但不具有最终审批权，所以不是制定主体。[9]本文认为，《党内法规制定条例》规定的作为党内法规制定主体的中央组织，与党章规定的中央组织是同一个范畴、同一个概念，也就是说，中央书记处属于党内法规的制定主体。主要基于以下几方面的考虑：一是党章的根本地位。党章作为党的根本大法，明确将中央书记处作为党的中央组织。《党内法规制定条例》使用的也是“党的中央组织”的表述，显然不应该也不可能与党章在基本概念上发生冲突。二是关于制定主体的界定。《党内法规制定条例》明确规定了党内法规的制定程序，包括规划与计划、起草、审批、发布。显然，整个过程都是制定环节，而不是只有审批才算制定。三是中央书记处在党内法规制定中的实际作用。在职权方面，《党内法规制定条例》明确规定“党内法规制定工作由党中央集中统一领导，日常工作由中央书记处负责”；在实践中，中央书记处在党内法规制定工《党内法规制定条例》《
作中发挥着重要的统筹、协调、把关等作用，比如中央党内法规制定工作五年规划和年度计划，部分中央党内法规的组织起草、审核把关，等等。基于此，应当明确中央党内法规制定主体与党章所规定中央组织是完全一致的，进一步细化中央书记处在党内法规制定方面的职责和权限。（二）规范中央纪律检查委员会和党中央工作机关制定主体及其权限中央纪委作为党内法规制定主体的地位，无论在理论上还是实践中都是明确的、毋庸置疑的。学术研究中存在的分歧主要集中在中央纪委的层级及其制定党内法规的效力问题。部分学者认为中央纪委应该属于中央组织范畴，原因是党章第二十条规定中央委员会和中央纪委都由党的全国代表大会选举产生。还有部分学者认为中央纪委应该等同于党中央工作机关，原因是党章第十八条规定“党的中央、地方和基层组织，都必须重视党的建设，经常讨论和检查党的宣传工作、教育工作、组织工作、纪律检查工作、群众工作、统一战线工作等”，故中央纪委应当和中央宣传部、中央组织部等属于同一层级[10]，层级不同必然影响到所制定党内法规的位阶和效力。本文认为，中央纪委既不属于党的中央组织，也不属于党中央工作机关，而是单独一类党内法规制定主体。从机构定位来看，党章第八章专设从职责任务来看，中央纪委并不是综合性机构，而是党内监督专责机关，职责是监督、执纪、问责。所以在制定党内法规的权限方面，中央纪委与党中央工作机关是并列关系，都是就其职权范围内有关事项制定相关党内法规，位阶只能是规定、办法、规则、细则。此外，还需要明确党内法规制定主体必须是中央纪律检查委员会，其任何内设机构都无权行使党内法规制定权，仅可以承办具体工作，参与制定而不是制定主体。党中央工作机关是《党内法规制定条例》明确规定的制定主体之一，但由于未对具体范围作THEORETICALTHORIZON出界定和解释，造成学术界对这一问题存在不少争议。主要观点可以分为两类：一类是形式标准，即所有党中央的工作机关，都有权制定相关党内法规；另一类是职能标准，即按照职能来划分哪些中央机关拥有党内法规制定权，主要包括中央组织部、中央宣传部、中央统战部等党中央职能部门。[11]之所以存在这样的分歧，关键在于“党中央工作机关”这个概念。2012年制定的《党内法规制定条例》，使用的是“中央各部门”的表述，所以学者们普遍将党内法规的制定主体界定为中央各职能部门。然而，2019年修订的《党内法规制定条例》，则用“党中央工作机关”替代了“中央各部门”的表述。这是因为2017年中央制定印发了《中国共产党工作机关条例（试行）》，明确提出了“党的工作机关”的概念，并将其范围界定为办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关。显然，《党内法规制定条例》将制定主体修改为“党中央工作机关”，就是为了与《工作机关条例》相吻合。此外，认为只有党中央职能部门才拥有党内法规制定权的观点，在实践中也是立不住的。比如，第十一条规定了党的工作机关的五项职责，其中就包括“按照规定制发党内法规和规范性文件”。再比如，中央办公厅不属于职能部门，但《党内法规制定条例》第八条规定促指导工作”，且中央办公厅还承担督查、保密、安全等相关管理职能，多项现行党内法规都是由中央办公厅制定的。同样，党中央的办事机构也可履行特定管理职责，党中央派出机关则享有对特定领域、行业、系统的领导职能，都有权制定相关党内法规。因此，党内法规制定主体应包括所有党中央工作机关，而不只是党中央职能部门。（三）规范地方党委制定主体及其权限按照《党内法规制定条例》规定，省、自治区、直辖市党委是党内法规的制定主体之一，有2021.0469《工作机关条例》“党的纪律检查机关”一章，表明了其独立性。“中央办公厅承担党内法规制定的统筹协调和督
THEORETICALTHORIZON权就其职权范围内的有关事项制定地方性党内法规。从省级党委实践来看，在制定主体的范围和权限方面，有两方面问题需要作出进一步规范和明确：一是“党委”的范围不够明确。对省党代会、省委会和省委常委会在制定党内法规方面的职权缺少明确规定。二是制定权限的再授权问题。有些地方省委存在自主授权省纪委或省委有关部门制定、解释党内法规的现象。应当对省级党委制定主体的范围和权限予以进一步细化和明确。一是明确省级党委制定主体的范围为省、自治区、直辖市党委会及其常委会。之所以不包括党代会，是因为党章对地方党代会的职权规定中并未赋予其制定党内法规的权力，不能因为党代会地位更高，就想当然地认为党代会享有党委会的全部职权；之所以包括党委常委会，主要依据是《地方党委工作条例》规定条例适用于地方党委会及其常委会，规定“常委会在全会闭会期间行使党的地方委员会职权，主持经常工作”，即全会闭会期间党委会制定党内法规的职权由常委会行使。当然，党委全会和常委会在制定党内法规方面的权限不应该完全等同，应当明确全会和常委会分别制定什么层级和效力的党内法规。二是要对省委自主授权有关部门制定、解释党内法规的现象作出明令禁止，省级党委制定的党内法规只能由制定机关解释，不能随意授权。[12]按照《关于加强党内法规制度建设的意见》建、作风建设等方面的党内法规制定权”的要求，中央已经在沈阳、福州、青岛等七座城市开展了党内法规制定试点。赋予副省级城市、省会城市党委党内法规制定权，有利于丰富完善党内法规体系，使党内法规更加符合地方实际，能够及时总结实践经验、更好服务党的建设和党的工作。应当在总结试点经验的基础上，继续增加试点城市数量，待试点完善成熟后修订《党内法规制定条例》予以确认。当然，在确定副省级城市702021.04和省会城市党委制定主体地位时，应注意规范以下几方面内容：一是明确制定主体的范围，只能是副省级城市和省会城市党委会、常委会才有制定权；二是明确党内法规的效力，应当低于省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，不得与上位法规相抵触；三是明确制定法规的事项范围，主要是围绕基层党建、作风建设等具有一定地方灵活性和自主性的工作领域，开展制度探索和先行先试，为在全国范围内党内法规的制定提供经验和样本。三、提高党内法规制定的科学化制度化水平党内法规制定上没有一套制度化、规范化、常态化的体制机制，会很大程度上制约了党内法规制定的质量和水平。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力推进党内法规制定，特别是针对制度不合理、不完善和机制运作不规范、不严格等问题，进行了一系列改革创新，取得了很多“第一次”性质的突破。但是，我们也应该认识到，目前党内法规制定的制度机制还可以更加科学完备，党内法规体系的质量和水平还可进一步提高。因此，党内法规制定必须吸收借鉴国家立法工作的有益经验，遵循党的建设规律和要求，有效克服多方面的结构性矛盾和深层次问题，不断推进党内法规制定的科学化、制度化、规范化。（一）增强党内法规制定程序的民主性《党内法规制定条例》明确规定了党内法规制定的基本原则，其中一条就是“坚持民主集中制，充分发扬党内民主，维护党的集中统一”。增强党内法规制定的民主性，不仅是维护和保障党员基本权利的体现，也有利于激发广大党员参与党内事务的积极性、创造性，使党内法规真正体现全党意志、更加科学合理，从而提高全党贯彻执行党内法规的积极性、主动性。事实上，我们党在制定党内法规过程中，也一直比较重视民“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党
主征求意见。但从党内法规的规划、起草、审批、发布等全流程各个环节来看，有些程序和环节中的民主性、开放性还不够，范围和方式也有待进一步规范和扩大。首先，增强党内法规制定规划和计划的民主性。为了最大限度保障党内法规制定程序的民主性，有必要在规划和计划环节就赋予党员和基层党组织民主参与权。比如，基层党组织或一定数量党员联名，可以以书面形式提出党内法规制定建议。当然，还必须明确制定建议应当向哪些部门提出，采取什么方式，履行什么程序，以及建议采纳情况的反馈机制等。规划和计划作出后，还必须在较大范围内广泛征求意见。其次，增强党内法规起草过程的民主性。法规起草是法规制定的核心环节，也是检验其民主程度的关键所在。一是要加大调查研究和地方参与力度，法规起草的前、中、后各时间段都要开展深入调研，起草时应吸收一定数量的地方或下级党委和部门人员参与。二是明确征求意见的范围，“必要时在全党范围内征求意见”的应该包括修改党章、制定准则和涉及党员权利保障、党风廉政建设方面的法规草案；“应当充分听取群众意见”的应包括党组织议事决策、群众工作、统战工作、党内监督等与群众切身利益密切相关的法规草案。三是完善意见反馈机制。对于征求的意见，无论是否被采纳，都应当以适当形式进行反馈和回应，形成“征求意见——提出意见——反馈意见”的循环互动机制。最后，增强党内法规发布的公开性。党内法规审批完成后，应当最大限度对外公开发布，保障党员的知情权、参与权和监督权。一方面要明确不宜公开发布的党内法规类型，形成兜底性要求，除此之外的应做到“应公开尽公开”。对于加密的党内法规，在适当时机和条件下按规定进行降秘、解秘后也应当进行公开。另一方面，要拓宽党内法规公开途径，借助网络新媒体平台，建立权威的党内法规资料库。THEORETICALTHORIZON（二）加大党内法规解释力度党内法规解释，是指党内法规解释机关根据党内法规赋予的职权，在党内法规实施过程中，对法规内容相关问题作出的具有普遍适用效力的说明。[13]由于党内法规内容具有一定的原则性、抽象性，不可能具体详尽所有细节问题，而党内法规所调整的党内关系往往较为复杂，所以只有在党内法规基础上作出更具体、更详细的解释，才能保证法规的准确表达和实施，增强党内法规的适用性和可操作性。虽然我们党一直在推进党内法规的解释工作，但是与国家法律解释相比，与党的建设实践的迫切需求相比，目前党内法规解释工作仍然相对滞后。应当科学借鉴法律解释的相关做法和经验，构建包含解释主体、解释对象、解释目标、解释原则、解释形式、解释程序、解释时效等于一体的党内法规解释机制。一方面，要从“量”上开展系统的党内法规解释。根据党内法规制定和实施的现状，从现实中最迫切需要的入手，及时发现、补充党内法规制定中的“盲点”，疏通党内法规实施过程中的“堵点”，以“释”促“立”、以“释”推“改”，有效弥补现有党内法规适用中的不足和空白。党内法规解释主要包括以下五类：一是对适用新制定的党内党规的系统解释；二是为防止不同党内法规之间可能存在的冲突，使彼此更好协调和衔接而作出的解释；三是中央新提出的重要精神在当前党内法规中尚未有直接规定，需要及时作出相关解释；四是针对党内法规执行中存在的理解和适用疑问，特别是规定不具体、界限不明确等问题的解释；五是对当前一些典型性案例如何具体应用现行党内法规的解释。另一方面，要注重从“质”上提高党内法规解释的制度化、规范化水平。完善履行解释职责的常态化工作机制，将解释主体对党内法规的解释情况纳入工作考核指标体系，有效解决和预防一般方法，综合运用文义解释、体系解释、当然2021.0471“重制定、轻解释”现象。吸收借鉴法律解释的THEORETICALTHORIZON解释、反面解释、目的解释、限缩解释、扩张解释、历史解释等方法，创新党内法规合党章解释、案例指导解释等方法，使用“解释”“答复”“答复意见”“说明”等不同形式，构建完备的党内法规解释体系。[14]（三）完善党内法规清理机制党内法规清理作为党内法规体系建设的重要一环，是与党内法规评估和备案审查工作紧密相连的，主要指相关责任主体按照特定程序和方法，确定现行党内法规是否继续运行或修改、废止、解释，是对党内法规体系的“体检”和“健身”。2012年6月，中共中央印发《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，部署开展了党的历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作。这次集中清理，摸清了党内法规的“家底”，为构建完善的党内法规体系奠定了良好基础。但是，也反映出党内法规中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致等问题，暴露了党内法规清理机制的滞后和不足。一是要科学设置党内法规清理机构。目前，党内法规清理主体是按照“谁制定、谁清理”的原则设置的。虽然制定主体对党内法规最为熟悉，但容易忽视不同党内法规之间的协调性和关联性，且制定主体“自我评判，自我清理”也会影响清理工作的执行力和公信力。因此，党内法规清理工作应保证多方参与，由制定机关协同相关审查、评估机关合作进行。建议中央层面成立专门的党内法规清理机构统筹负责党内法规清理的研究、实施、监督等工作。二是要完善党内法规清理制度机制。目前党内法规中，关于党内法规清理工作主要是简单的原则性规定，缺乏程序性、可操作性的制度规定。应尽快制定出台专门的党内法规清理工作文件，明确清理工作的责任主体、制度流程、方式方法和清理期限等。特别要注重完善程序性制度规定，明确和细化运行流程，构建党内法规清理工作与备案审查工作、评估工作密切配合、无缝衔接的沟通协作机制，形722021.04成工作合力。三是要综合运用多种清理方法。当前党内法规清理工作主要是集中清理，存在费时费力和滞后性的缺点。应当根据实际需求和党内法规的特点，科学规划清理工作，综合开展集中清理、定期清理和专项清理，增强党内法规清理的灵活性、时效性和实效性。注释[1]《中共中央印发〈中央党内法规制定工作第二个五年规划纲要（2018—2022年）〉》，《人民日报》2018年2月24日。[2]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》2017年10月28日。[3]宋功德：《全方位推进党内法规制度体系建设》，《人民日报》2018年09月27日。[4]《加强反腐倡廉法规制度建设让法规制度的力量充分释放》，《人民日报》2015年6月28日。[5]周悦丽：《构建完善的党内法规体系的六点思考》，《前线》2016年第11期。[6]《中共中央印发〈中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）〉》，《人民日报》2018年02月24日。[7]《中国共产党党内法规制定条例》，《人民日报》2019年9月16日。[8]《中共中央印发〈关于加强党内法规制度建设的意见〉》，《人民日报》2017年06月26日。[9]张小帅：《党内法规制定主体的范围及其规范依据》，《中国浦东干部学院学报》2018年第5期。[10]张晓燕：《论党内法规制定主体制度的规范化》，《湖湘论坛》2018年第3期。[11]张小帅：《党内法规制定主体的范围及其规范依据》，中国浦东干部学院学报》2018年第5期。[12]周悦丽：《以地方为视角的党内法规体系建设研究》，北京行政学院学报》2018年第3期。[13]孙才华：《论党内法规解释的规范化》，《湖湘论坛》2017年第1期。[14]廖秀健、雷浩伟：《完善中国共产党党内法规解释体系》，《长白学刊》2019年第4期（作者为中央党校［国家行政学院］办公厅助理研究员）特约责任编辑唐宝全《《
篇五：新时代全面从严治党要加快形成的党内法规制度体系
【中国稳健前?】加快形成完善的党内法规体系编者按：中国特?社会主义制度和国家治理体系，?长于中国社会?壤，形成于?命、建设、改?长期实践，是植根中华历史?化传统、吸收借鉴?类制度?明有益成果丰富起来的，不仅保障了我国经济快速发展和社会长期稳定的奇迹，也为多元?明共?并进的?类社会发展增添更多?调、更多范式、更多选择。党的?九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特?社会主义制度、推进国家治理体系和治理能?现代化若?重?问题的决定》，从13个??系统总结和深刻阐述了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，紧紧围绕“坚持和巩固什么”“完善和发展什么”，提出了?系列新思想新观点新举措，提出了把新时代改?开放推向前进的根本要求，是我们坚定“四个?信”的基本依据。为深?学习宣传党的?九届四中全会精神，中央?信办与求是杂志社共同组织“中国稳健前?”?上理论传播专栏，邀请思想理论界专家学者撰写系列理论?章，今天在求是?推出第15篇，敬请关注。内容摘要：党内法规属于极具中国特?的制度形态，在党执政治国的实践中扮演着极端重要的??。依规治党深?党?，依法治国才能深?民?。党内法规制度建设的状况，深度影响着中国特?社会主义法治建设的实际成效，直接决定着国家治理体系和治理能?现代化的推进步伐和实现?平。党的?九届四中全会从战略?度，对党内法规体系建设提出更?更快更强的?标要求，这可以从“为什么要建成党内法规体系”“建成什么样的体系”“如何建成体系”等三个??予以把握。党内法规制度作为中国特?社会主义制度中的重要制度和国家治理体系中的重要组成部分，在完善党的领导制度，提?党科学执政、民主执政、依法执政?平，保障全?依法治国有序推进，实现国家治理现代化等??具有独特的作?。尽管党的?九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特?社会主义制度、推进国家治理体系和治理能?现代化若?重?问题的决定》（以下简称《决定》）有关“党内法规”的表述只出现了?次，但这绝不意味着，党内法规的地位不够重要。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，?包含其中的党内法规是党的规章制度中规范化度最?的制度形态，是管党治党的重要制度依托。依规治党深?党?，依法治国才能深?民?。党内法规制度建设的状况，深度影响着中国特?社会主义法治建设的实际成效，直接决定着国家治理体系和治理能?现代化的推进步伐和实现?平。加强党内法规制度建设，既是全?从严治党的根本之策、长远之策，也是坚持和完善中国特?社会主义制度、推进国家治理体系和治理能?现代化的题中必有之义。为实现坚持和完善中国特?社会主义制度、推进国家治理体系和治理能?现代化的总体?标，《决定》作出13个??的重要安排部署，每?个??都不同程度地需要党内法规制度予以?撑。其中，引?瞩?的?点是，《决定》直接提到党内法规时明确要求：“加快形成完善的党内法规体系”。这较以往“形成完善的党内法规体系”的表述增加了“加快”，较“形成?较完善的党内法规制度体系”的表述既减少了“?较”和“制度”?增加了“加快”。增减之间释放的强烈信号是，以习近平同志为核?的党中央??实现中华民族伟?复兴的关键时期，从坚持和完善中国特?社会主义制度、推进国家治理体系和治理能?现代化的战略?度，对党内法规体系建设提出了更?更快更强的?标要求。对此，可以从三个基本问题??加以把握，即为什么要建成党内法规体系、建成什么样的体系、如何建成体系。新时代对党内法规体系化建设的要求越来越迫切“党内法规”作为?个概念已经存在80余年，作为?种制度现象已经存在90余年。?经变迁，随着中国特?社会主义进?新时代，党内法规如今已被明确界定为：党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央?作机关和省、?治区、直辖市党委制定的体现党的统?意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。中国共产党领导是中国特?社会主义最本质的特征，是中国特?社会主义制度的最?优势。这就决定了党内法规属于极具中国特?的制度形态，在党治国理政的实践中扮演着极端重要的??，完全有别于西?政党制度。在逻辑上，党内法规建设?般要经历?个由点到线、由线到?、由?到体的发展历程。历史地看，在建党建国乃?改?开放之后很长?段时期内，我们党并未就建成党内法规制度体系明确提出顶层设计。随着新时代的到来，统筹推进党内法规制度体系建设的要求更加现实?紧迫地摆在我们党?前。如何保证党内法规制度各?其道、各负其责，如何保证数量众多的党内法规制度协调?致、形成合?，如何保证党内法规制定?作在加速推进中做到忙?不乱、有条不紊，如何保证涉及党的领导和党的建设各???作的党内法规制度有机统?，如何保证不同时期的党内法规制度和谐共处以及如何保证??党员?部准确知规学规守规?规，都是现实?紧迫的问题。必须?度重视党内法规制度体系化建设，从根本上解决党内法规制度建设中存在的问题。党内法规体系化，不仅是党内法规制度建设完备程度的基本标志，也是提升管党治党能?和?平、增强党依法执政本领的迫切要求。构建党内法规体系，事关党长期执政和国家长治久安，具有重??深远的意义。《决定》明确了坚持和完善中国特?社会主义制度、推进国家治理体系和治理能?现代化的总体?标：到我们党成??百年时，在各??制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到?〇三五年，各??制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能?现代化；到新中国成??百年时，全?实现国家治理体系和治理能?现代化，使中国特?社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。对标对表这?总体?标，党内法规体系建设的要求更加紧迫。这意味着，到建党?百年形成?较完善的党内法规体系的?标必须如期实现，同时要在更加完善、更加定型??不懈努?，并在完善??的同时注重与其他制度体系衔接协调，形成制度合?。这?疑是?项时间紧、强度?的艰巨任务。
与其他制度体系衔接协调，形成制度合?。这?疑是?项时间紧、强度?的艰巨任务。党内法规制度体系的蓝图已经绘就以制度“供给侧结构性改?”为抓?加快推进党内法规体系建设党内法规体系应是以党章为根本，以民主集中制为核?，以准则、条例等中央党内法规为主?，由各领域各层级党内法规组成的有机统?整体，?不是成百数千部准则、条例、规定、办法、规则、细则等党内法规?本的简单相加。党内法规体系形成的程度取决于制度建设各要素产?的合?，受制于最短的“桶板”。相较于党内法规体系化要求??，现有党内法规制度供给侧在?定程度上还存在着结构性问题，制约着完善的党内法规体系的形成。对此，习近平总书记在中央和国家机关党的建设?作会议上的讲话中强调，要搞好制度“供给侧结构性改?”。这不仅为加快推进党内法规制度体系建设把准了脉，?且开好了?。必须紧紧抓住质量这个关键、体系这个追求，持续不断推进党的法规制度建设，使之更加具有?命?，为管党治党、执政治国提供科学有效的制度保障。要统筹推进党内法规制度建设的“瘦?”“健?”和“强?”?作。?是“瘦?”。重点针对???以前的党内法规和规范性?件进?全?位评估，以???以来的国家治理体系建设为主要参照，加?党内法规与规范性?件的清理?度。?是“健?”。抓紧完成已有规划确定的任务，制定相关准则、条例，搭建四梁?柱、形成主体框架，确保建党?百周年时党内法规制度建设的?标任务如期完成。三是“强?”。加快构建党内法规制度体系，要着?推进制度“供给侧结构性改?”，填空?、补短板、强弱项，强化各要素间的关联性和匹配性，实现党内法规制度体系的结构性均衡，切实形成制度的整体效应。要将党内法规的系统推进和重点推进有机结合起来。习近平总书记指出，要本着于法周延、于事简便的原则，体现改?精神和法治思维，把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来，努?形成系统完备的制度体系。推进党内制度建设，补齐党内制度短板，要以改?创新精神，坚持?破并举。既要及时清理不适应形势发展需要的制度，?要抓紧完善和健全新的制度，形成更加成熟更加定型的制度体系。要在系统梳理党内法规实施中存在的党内法规与规范性?件、国家法律等制度之间协调性问题的基础上，有针对性地推进党内法规体系化建设，确保不同领域党内法规功能清晰、左右联动，不重叠不冲突；确保不同位阶党内法规层次分明、上下配套，不越位不抵触；确保不同类型党内法规各就各位、相互匹配，实体性程序性规范不缺位不脱节；确保不同形式党内法规各展其长、相得益彰，党内法规和规范性?件不错位不掣肘；确保党内法规同国家法律衔接协调，形成党规和国法相辅相成、相互促进、相互保障的格局。简??之，要在加快形成党内法规体系的进程中，同步形成以党的主张为统领的政策制度体系、以宪法为统领的国家法律制度体系和以党章为统领的党内法规制度体系和谐融洽、美美与共的局?，为坚持和完善中国特?社会主义制度、推进国家治理体系和治理能?现代化提供坚强有?的保障。（作者：王伟国，中国法学会党内法规研究中?主任）
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