篇一：减税降费对地方财政可持续性的影响探析
减税降费背景下保持地方财政可持续的思路与对策
近年来，随着中国减税降费政策的不断加强，地方财政收入减少，财政压力不断增大。面对这一情况，如何保持地方财政可持续，成为当前财政管理工作的一大难题。下面，我们从思路与对策两个方面，谈一下如何保持地方财政可持续。
一、思路
在保持地方财政可持续的道路上，应考虑以下几个方面：
1.宏观视角下的合理规划
保持地方财政可持续，需要从宏观角度出发，根据国家经济形势和财政政策走势，合理规划地方经济发展方向和财政预算。要根据各类财政收入情况，制定较为科学的财政预算，进而作出相应调整，确保各项财政支出得到满足。
2.建立规范的财政运作制度
建立规范的财政运作制度，对于稳定财政资金来源、控制财政风险及保持财政可持续性，具有至关重要的意义。制定财政法规和规范的财政管理制度，建立财政计划和决算制度，完善财政监管机制，是财政可持续发展的保障。
3.积极探索多元化财政模式
城市化和“三农”工作发展日益突出，现有的财政模式已经不能完全满足地方财政的需求。因此，应该积极探索多元化的财政模式，在财政税收、财政支出、土地使用权等方面争取更多权益，从而增加财政收入、降低财政成本，使整个地方财政更加可持续。
4.注重资金投入效果
为了保持地方财政的可持续，还需要注重资金投入效果，避免财政资金浪费和目标投资不当。加强对各项财政资金的跟踪和监管，通过合理的评估手段，更加科学地进行财政支出决策，从而使财政资金得到更有效、更高效的利用，不断提高财政管理水平和运作效率。
二、对策
在思路制定的基础上，下面是具体的对策：
1.加大财政支出结构调整力度
在减税降费的大背景下，地方政府要加强财政支出结构调整，适当增加投入重点领域的支出，加大对“三农”工作和社会民生事业的投入。同时，还要切实落实各项帮扶政策，在减轻企业和人民负担的同时，增加补短板和扶贫资金的投入力度。
地方政府要积极探索新型财政模式，发挥全社会的力量，共同建设地方公共服务和公共设施；同时，还要改进财政税收和土地使用等方式，增加财政收入来源，降低整体财政成本。
3.强化预算管理和财政监管
在加强预算管理和财政监管方面，地方政府要建立更为严格的预算执行评估机制，强化预算执行监督；加强对财政领域的监管，严惩财政违纪违法行为，加大财政工作透明度和公信力。
4.改革行政管理体制
要推进行政管理体制改革，建立权责对应、有效协调的工作机制，优化行政服务流程，加强服务意识和服务质量，减轻企业和人民的负担，从而推动财政可持续发展。
综上所述，保持地方财政的可持续性，需要加强宏观规划，建立规范制度，积极探索多元化模式，注重资金投入效果。同时，还需要加大财政支出结构调整力度，推进行政管理体制改革，强化预算管理和财政监管。只有在全面落实这些对策的同时，才能从根本上保持地方财政的可持续性。
篇二：减税降费对地方财政可持续性的影响探析
减税降费政策下财政可持续性发展途径研究
近年来，我国减税降费政策深入推进，旨在支持企业发展、促进就业和消费，有效缓解了企业经费紧张和民生压力，取得了显著成效。然而，减税降费政策的实施也面临着财政可持续性和经济发展的平衡问题。本文将对减税降费政策下财政可持续性发展途径进行研究。
减税降费政策的实施主要来源于财政收入，因此对财政可持续性产生一定的影响。减税降费政策可以缓解企业经济负担，促进经济发展，同时也会导致政府财政收入减少，直接影响财政可持续性。
1.优化税收结构
优化税收结构是提高财政可持续性的有效途径。中国税制存在着征税对象多、税种复杂、税率偏高等问题，为了满足企业和民众减税降费的要求，需要对税收进行改革和优化，深化税制改革，建立合理的税收体系。如增值税改革、个人所得税改革、企业所得税改革等。这些改革将有助于提高财政收入的结构性稳定性，为减税降费提供可持续的财政支持。
2.扩大财政支出范围
可以采取增加政府财政支出规模和扩大支出范围等措施，加大对教育、医疗、社保、环保等民生领域的投入。这些措施将使政府财政支出更加合理和有序，有利于实现减税降费政策和财政可持续性双赢。
3.加强财政监管和风险管理
政府要积极加强财政监管和风险管理，对减税降费的效果进行跟踪评估，及时发现问题并采取解决方案。此外，应加强财政安全风险的防范和控制，避免财政支出、税收征收等方面出现失误和不规范行为，确保减税降费政策的顺利实施和财政可持续性的长期发展。
三、结论
减税降费政策是对加强供给侧结构性改革和适应新经济发展的积极举措。要保证减税降费政策和财政可持续性双赢，需要优化税收结构、扩大财政支出和加强财政监管和风险管理等措施。政府和各个部门应该在实施减税降费政策的同时注重财税管理，防范财政风险，追求经济稳健可持续发展。
篇三：减税降费对地方财政可持续性的影响探析
减税降费背景下财政可持续性问题研究
作者：文峰
来源：《财政监督》2019年第18期
文峰
【摘
要】我国当前的大规模减税降费是适应新时代中国特色社会主义经济社会发展需要的制度安排。在财政支出规模继续扩大的情况下，减税降费会对财政可持续性产生一定影响。减税降费对财政可持续性的影响在中央政府、地方政府和不同发展水平的地方政府间具有差异性。由于减税降费是长期的制度性安排，减少减税降费对财政可持续性不利影响需要从新时代中国特色社会主义的经济社会发展和现代财政制度的视角进行系列的制度创新。
【关键词】减税降费
财政的可持续性
现代财政制度
新时代中国特色社会主义
2015年“供给侧结构性改革”提出之后，以“税收减免”和“取消或停征行政事业性收费”为主要内容的“减税降费”政策措施陆续出台。2018年全年为企业和个人减税降费约1.3万亿元。2019年3月，李克强总理在《政府工作报告》提出今年我国要实施更大规模的减税、确保所有行业税负只减不增、全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元，财政支出规模超过23万亿元，增速为6.5%，今年的减税主要涉及降低增值税税率和社会保险费费率。如何看待当前的减税降费政策，财政收入上规模空前的减税降费和财政支出规模持续扩大对财政赤字会产生什么样的影响，是否会影响财政的可持续性，厘清这些问题对于建立现代财政制度和如何更好推进新时代中国特色社会主义建设具有重要的意义。
一、当前减税降费的必要性与重要性解读
我国近几年的减税降费是适应经济发展阶段转变，推进供给侧结构性改革，调节收入分配结构，促进社会公平，应对国际税收竞争挑战，主动调节经济运行的理性选择。
（一）减税降费是经济发展阶段推移的必然要求
经济发展阶段变化表现在经济结构、经济增速、消费结构和社会事业发展等各方面。经济结构变化从源头上决定税制结构变化，根据经济发展和税制结构演变一般趋势，随着第一产业二产业比重下降，第三产业比重提高，流转税在税收收入中的比重逐渐下降，所得税和财产税在税收收入中的比重逐渐上升。因此，降低增值税税率是顺应经济发展阶段转变的必然要求。
（二）减税降费是深入推进供给侧结构性改革的必然要求
深入推进供给侧结构性改革在微观企业层面就是要疏通企业发展机制，消除阻碍企业发展的障碍。我国的整体宏观税负不算高，但以企业为纳税主体的税收收入占总税收收入的比重偏高导致企业税负重，不利于企业健康发展。长期以来，我国的税制结构是以流转税为主的税制结构，其中，企业作为纳税主体缴纳的国内增值税、营业税、企业所得税等占全部税收收入的90%左右。此外，企业还需要缴纳养老保险、医疗保险等社会保障费用。企业税费负担费用重影响到企业正常生产经营行为，尤其是在开放经济条件下，在面对国外企业的竞争时，税费负担重是影响我国企业竞争力的重要因素之一。
（三）降低企业税收负担是缓解企业生产经营困难的需要
企业生产经营环境是影响企业发展的重要因素。在市场需求旺盛、产销两旺且企业正常运转并获得一定水平的利润时，不会感受到明显困难。为应对2008年国际金融危机，国家出台
一系列财政金融政策导致企业产能过剩，银行、企业、政府杠杆率提高，宏观、微观经济风险上升。2014年后，国内企业出现产能过剩、库存多、杠杆率高的经营状况，为防范、化解金融风险，国家出台“三去一降一补”和绿色发展相关政策，与此同时，企业仍存在产品销售困难、贷款难、成本高（包括各种税收、社保缴费、环保相关费用等）等问题，多种因素叠加使得一些企业生产经营陷入困境。企业税费负担重无疑是企业生产经营困难的重要原因之一，降低企业税费负担就成为缓解企业经营困难的重要措施。
（四）降低企业税费负担是缓解收入分配领域矛盾的重要选择
改革开放以来，伴随着经济持续快速增长和经济结构的变化，国内居民收入差距、财富差距同步扩大。根据国际经验，收入差距和财产差距扩大如果不能得到抑制和缩小，可能影响经济持续增长和社会稳定。我国实行的是社会主义市场经济制度，收入和财富差距如果不能得到有效控制和缩小，一定程度上意味着偏离共同富裕的发展目标。财政税收制度可以通过如下途径影响收入与财产差距：降低企业税收负担，让企业充满活力，提供充足的就业机会，可以增加劳动者的收入；征收所得税和财产税，可以缩小居民收入和财产差距；适当扩大财政支出规模，加大财政对教育、医疗卫生的支出，有助于缩小居民间人力资本上的差距，缩小居民就业能力和获取收入能力上的差距；加大社会保障方面的财政支出，有利于建立健全社会保障体系。对于企业而言，由于企业缴纳的流转税对收入分配具有逆向调节作用，企业社会保险交费具有提高企业用工成本、不利于企业增加就业机会的作用，因此，降低企业流转税负和社保缴费负担有助于直接或者间接缩小收入与财富差距，促进社会公平。
（五）减税降费是应对国际税收竞争的必然选择
以美国为首的发达国家为了增加国内就业，改善收入分配结构开启了新的一轮国际税收竞争，力图通过大规模的减税吸引投资者，对我国经济发展造成一定挑战。为了进一步改善国内营商环境，增强对投资者的吸引力，我国需要通过减税降费来主动应对国际税收挑战。
（六）减税降费也是我国主动应对短期经济波动和适应长期经济发展需要的必然选择
减税降费既是推进供给侧结构性改革，促进供给结构改善的需要，也是扩大消费需求和投资需求的逆周期调节的重要手段。减税降费可以促进资源配置结构改善，优化经济结构，提高供给水平。由此可见，减税降费既是从供给端调节也是从需求端调节经济的重要措施。
二、减税降费可能对财政可持续性产生的影响
持续、大规模地减税降费的同时，财政支出规模继续扩大必然对财政收入支出规模结构、财政赤字进而政府总债务规模产生影响。减税降费对财政持续性的影响包括对财政整体、不同层级财政和不同经济发展水平的地方财政可持续性的影响。
（一）财政可持续性的基本含义
财政可持续性是一个具有一定争议的概念，至今还没有形成统一的概念。1923年凯恩斯在研究法国的债务问题时，从国债发行角度间接定义了财政可持续性，他认为如果国家的财政收入无法支付利息和承担发行新债的费用，财政就丧失了可持续性。1985年，Bｕiter（1985）从公共部门资产角度定义了财政可持续性，他认为财政可持续性是作为经济实体的一国财政的存续状态或能力，财政可持续性就要将国家公共部门净值对产出的比例保持在当前水平①。刘尚希（200３）从财政收入应对财政支出的角度定义财政可持续性，他认为财政不可持续性是指在未来某时点，政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务导致经济、政治、社会的稳定和发展受到损害的一种可能性②；邓子基（2001）认为财政的可持续性是指在无限期内，在能够借新债还旧债和保持币值稳定的假定条件下，当前的政府债务水平必须等于最初
的财政盈余现值③；余永定（2000）将财政可持续界定为政府自身能长期保持财政收支平衡、政府能够通过发行国债为财政赤字融资来稳定状态、通过经济变量之间的相互作用可以使财政恢复或趋于稳定状态④。实际上，财政可持续性不仅局限于债务的可持续性，还涉及财政作用发挥的可持续性等方面。综合相关学者的观点，我们认为财政的可持续性是当财政收支在受到不利冲击后，可以通过发行公债等措施维持财政稳健运行和财政职能正常发挥的一种机制。
（二）减税降费对财政可持续性影响的基本分析
减税降费对财政可持续性的影响主要通过影响财政收入进而影响财政的可持续性。减税降费对财政收入的影响既有短期影响，也有长期影响，既有减少财政收入的效应，也有增加财政收入的效应。减税降费对财政可持续性产生正面或者负面的影响取决于其对财政收入的影响，当减税降费使财政收入减少时，其对财政可持续性产生不利影响；当减税降费使财政收入增加时，其对财政可持续性产生有利的影响。
在短期内，减税降费减少财政收入的效应比较明显。增值税税率降低和社保缴费费率下降对财政收入的影响主要体现在：其一，在增值税税基和社保缴费基础不变的情况下可能导致来源于增值税、社会保险费的财政收入减少。其二，企业税费负担减轻也可能导致财政收入增加。增值税税率下降和社会保障缴费费率降低导致财政收入增加有两种可能：第一种可能，减税降费使企业税费负担减轻，生产经营规模扩大，企业税收和社保缴费的基础扩大，增值税与其他流转税和社保缴费增加；第二种可能，在企业投资规模既定的情况下，减税降费后企业生产经营条件改善，利润增加，缴纳的企业所得税也会增加，导致财政收入一定程度上增加。可见，短期内，减税降费既有减少财政收入的效应，也有增加财政收入的效应，当减税降费增加财政收入的效应大于减少财政收入的效应时，财政收入会增加；反之，财政收入会减少。整体上看，减税降费短期效应导致财政收入减少的效应更加明显。
在长期内，减税降费降低企业的增值税税负和社保缴费费率会通过对企业生产经营的影响，影响财政收入和财政的可持续性。其一，当企业预期到政府实行长期性减税降费时，会扩大投资规模，带动产出和利润增加，财政收入增加。由于增值税是可转嫁税收，社保缴费也存在事实上在雇主和雇工之间分摊的情况，减税降费可能导致价格水平的下降，居民可支配收入增加，社会消费需求增加，带动经济增长，带来财政收入增加。其二，当企业预期减税降费只是政府的短期反周期政策时，企业不会主动扩大投资规模，社会总产出规模不会扩大，税收和社保缴费的基础不会扩大，来源于税收和社保缴费的财政收入会因为减税降费而减少，对财政可持续性带来负面影响。
（三）影响减税降费对财政收入和财政可持续性的其他因素
第一，金融环境会对减税降费背景下的财政可持续性产生影响。如果企业投资的金融环境比较宽松，可以顺利通过银行或者资本市场获得投资所需的资金，当其预期到减税降费有助于其利润增加时，企业投资会增加，带来财政收入的增加，增强财政的可持续性；反之，当企业面临不利的金融环境时，减税降费对企业投资的刺激作用弱，增加财政收入的效应弱，减税降费将带来财政收入减少，削弱财政的可持续性。
第二，国际市场也对减税降费背景下的财政可持续性产生影响。在开放经济条件下，对于国际市场依赖程度较高的经济体，如果出口国的减税降费政策受到进口国控制进口政策的影响，或者国际市场需求的制约，则减税降费政策增加财政收入的效应弱，降低财政的可持续性；反之，对增加财政收入的效应明显，有助于提高财政的可持续性。
第三，本国的货币政策也会对减税降费背景下的财政可持续性产生影响。货币政策对减税降费的财政可持续性影响体现在：其一，货币政策环境会影响企业资金的可获得性。即使在
企业税负水平不变的情况下，企业资金可获得性越强，扩大生产经营规模越容易，越有助于财政收入增加。显然，宽松的货币政策环境有助于财政收入增加，即使在减税降费的条件下，财政收入也会有较大规模的增加，增强财政的可持续性；反之，减税降费将导致财政收入规模大幅度减少，降低财政的可持续性。其二，货币政策环境还影响资金利率，影响企业生产经营的资金成本，进而影响财政的可持续性。如果货币政策偏紧，减税降费使财政赤字增加，为弥补财政赤字需要发行公债，资金利率上升，企业融资成本上升，加大企业生产经营困难，财政收入减少，对财政可持续性产生较大的负面影响；反之，减税降费对财政收入和财政可持续性负面影响较小。其三，货币政策环境影响政府弥补财政赤字的难度。宽松的货币政策有助于降低减税降费的条件下政府发债的成本，抑制长期财政赤字增加，增强财政的可持续性；反之，提高政府发债的成本，削弱财政的可持续性。
第四，相关国家的经济政策也会间接影响减税降费对财政可持续性的影响。如果主要国家与中国处于经济周期的相同阶段，其货币政策不会对我国货币政策造成太大干扰；反之，则可能影响我国货币政策选择。比如，当我国经济处于萧条阶段，减税降费导致财政收入减少，为了减轻其对财政可持续性的负面影响，需要采取相对宽松的货币政策，降低利率提振经济。但如果相关国家经济处在高涨阶段，为抑制通货膨胀需要提高利率，中外利率差可能导致中国资金外流，对宏观经济产生不利影响。因此，与主要国家处在经济周期的不同阶段会抑制我国减税降费条件下的经济政策选择，影响财政的可持续性。
第五，“去产能”和“绿色发展”等政策会放大减税降费对财政可持续性的负面影响。实现“去产能”和“绿色发展”的目标可以采取行政手段，也可以采取经济手段，行政手段见效快，但可能干扰市场机制作用的发挥，并可能产生其他负面影响。经济手段主要借助于相关的财政税收政策，比如，提高产能过剩行业、企业和高污染行业、企业的税负来降低企业利润水平，达到减少产能，促进绿色发展的目的。财政税收政策在减少过剩产能，促进绿色发展的同时也间接减少财政收入，加重财政的负担。如果“去产能”和“绿色发展”的政策与减税降费的政策叠加，必然导致财政收入更大幅度减少，对财政可持续性带来较大幅度影响。
第六，不同周期阶段的减税降费对财政可持续影响也存在差异。如果经济处于高涨阶段，减税降费虽然可能使财政收入减少，但由于该阶段财政支出也会相对减少，减税降费对财政可持续性的影响较小；在经济萧条阶段，减税降费一方面导致财政收入减少，另一方面财政社会保障等支出增加，两方面叠加可能进一步恶化财政收支状况，给财政可持续性带来较大挑战。
最后，国民的储蓄意愿也会影响减税降费对财政可持续性的影响。当减税降费的政策导致财政赤字增加时，为了弥补财政赤字需要发行公债。国民储蓄率越高，公债的应债主体越多，公债发行难度越低，利率越低，财政可持续性越强；反之，公债发行难度越大，利率越高，财政可持续性越差。
（四）减税降费对不同层级政府财政可持续性的影响
在我国现行财政管理体制下，不同层级政府之间的财权和事权分配结构中，减税降费对不同层级政府和不同发展水平地方的财政收入产生的影响具有差异性。如果事权与支出责任对应的财政支出结构不发生相应变化，减税降费对不同政府财政可持续性必然产生不同的影响。
减税降费可能导致中央与地方政府的财政收入减少，财政收入结构发生变化。减税降费的重头戏是降低增值税税率，由于增值税在所有税收收入中占较高比重，但增值税在中央财政收入中的比重低于在地方财政收入中的比重，降低增值税的税率在同时减少中央与地方政府财政收入的情况下，减税将导致地方政府财政收入占总税收收入的比重下降。在支出结构和其他条件不变的情况下，地方税收收入比重下降将导致地方政府财政可持续性下降。
减税降费会导致中央政府与地方政府之间和不同发展水平的地方政府之间财政可持续性发生变化。社保缴费比率下降导致社会保险基金预算的财政收入减少。在现行社会保障格局下，社保缴费主要是地方财政收入，社保缴费比率下降必然导致地方财政的社会保险基金收入减少。在社会保障支出不变的情况下社保基金收入减少必然降低社会保险基金预算的可持续性。当前，部分人口净流出地区社会保险基金收支矛盾已经很尖锐，降低企业社会保障缴费率，必然进一步加大这些地方社会保险基金的收支矛盾，降低人口净流出地区财政的可持续性。
由于中央政府与地方政府发债的机制不同，减税降费对财政可持续性的影响也存在差异。相对于地方政府而言，中央政府发债的自主性更强一些，地方政府发行一般债务的自主性较低，为弥补减税降费带来的财政赤字，中央政府可以通过自主发债来将债务负担向后推移，在不同时间期间内平滑财政负担。由于地方政府发债自主程度较低，发债规模不一定能够完全消化减税降费带来的财政赤字，通过不同时间期间平滑减税降费的财政负面影响的能力较弱。即使地方政府拥有较大自主发债权，但由于相对于中央政府的信用较低，发债难度、发债成本也高于中央政府，因此，中央和地方政府在减税降费的条件下发行债务的难易程度和成本高低存在较大差异，财政的可持续性受到的影响也存在较大差异。
三、加强制度创新，妥善应对减税降费可能对财政可持续性产生的不利影响
大规模的减税降费带来短期财政收入减少伴随着财政支出规模的持续扩大，必然导致财政收支缺口扩大，赤字增加，对财政可持续性带来挑战。如何通过制度创新弱化减税降费对财政可持续性的不利影响、增强财政的可持续性，对于进入中速甚至中低速增长的中国经济社会可持续发展具有十分重要的作用。
（一）充分认识到减税降费对财政收入影响的持久性，树立财政可持续运行的理念
2013年开始的这一轮减税降费从整体上看有以下几个方面的特征：其一，涉及的减税是制度性的减税，不是应对短期经济波动的暂时性的措施，对财政收入的影响具有长期性。其二，这次减税降费是在建立现代财政制度框架下的制度安排，符合现代财政制度的要求，具有较强的稳定性。其三，这次减税降费是在新时代中国特色社会主义背景下适应新经济发展阶段的制度安排。新时代中国特色社会主义是一个较长的时期，决定了适应新阶段的财政税收制度安排要持续一段时期。由此可见，具有较强稳定性的减税降费制度安排对财政收入、支出和财政可持续性的影响也具有长期性，需要从财政可持续运行的理念出发，制定、完善相关制度，将减税降费对财政可持续性的不利影响控制在一定范围内。
（二）保持一定的经济增长速度是降低减税降费对财政可持续性不利影响的基础
经济增长是就业机会增加和财政收入增加的基础。保持一定的经济增长速度有利于提供较充分就业机会，有助于缓解社会保障的压力，有助于财政收入持续增加。财政收入的适度增加是政府履行职责的财力基础。为了确保经济的适度增长，应该充分运用财政税收政策和制度安排优化经济结构，补足经济结构的短板，满足城市化对基础设施的需求；加大对教育、科学技术的投入力度，增强自主创新能力和经济可持续增长的能力；推动乡村振兴战略的实施，加快中西部地区经济社会发展速度，优化城乡和地区经济结构。
（三）统筹政府与市场的关系，优化财政支出结构，提高财政支出效益
我国实行的市场经济是有中国特色的社会主义市场经济，政府与市场之间的关系既要遵循市场经济的一般原则，也要体现我国的特殊性。在明晰中国特色社会主义市场经济中政府与市场边界的基础上，政府承担的属于政府职责范围的事项也应该参照市场原则提高财政支出效率。在政府活动的范围内要严格控制行政性经费增长速度，防止行政经费过度增长，压缩“三公”经费，严控“三公”经费增长。作为发展中国家，我国将来一段时间还将处在发展中阶段，经济增长速度在长期内可能还有下降的趋势，不能在短期内把社会保障等民生支出提高到一个超越经济发展阶段的水平，一定要坚持量力而行，渐进、缓慢提高民生保障水平。
随着经济增速逐渐进入中速甚至中低速增长阶段，财政收入增速也会逐渐减缓。为了在财政增速减缓条件下满足人民群众对公共品和公共服务的需求，应该综合采取各种措施，提高财政支出效率。这些措施包括：充分利用财政资金的导向性，更好地发挥产业投资基金和PPP项目的作用，增强财政资金的引导、带动能力，撬动金融、社会资本与财政资金形成整体效应和协同效应；加强全面预算绩效管理，全面实行预算绩效管理，对所有财政支出都进行绩效预算、绩效考核，充分运用绩效考核结果提高财政支出绩效。
（四）采取综合措施盘活财政存量资金，消除财政存量资金产生的制度土壤
财政沉淀资金是尚未安排或已经安排预算，但在实际支出中并没有使用，仍然闲置在财政账户里的财政资金。财政沉淀资金在我国财政支出运行中普遍存在，规模比较大。截至2018年底，金融机构财政存款余额规模高达40539亿元，占GDP比重的4.5%，这是我国财政资金使用效率不高的体现⑤。财政沉淀资金的存在意味着财政资金的闲置，在财政收支缺口存在的情况下，财政沉淀资金的存在意味着财政资金使用效率低下。为了充分有效利用财政沉淀资金，需要采取如下措施：对于因审批时间与支付之间存在差距，或者项目时间拉得较长造成财政专户上的资金长期滞留，又不及时上缴国库，长期游离在国库的监管之外的，要严加监管，加大督查和问责的力度；全面清理一般公共预算结转结余资金、政府性基金预算结转资金，结余规模较大的资金要调入一般公共预算统筹使用，如有结转资金不需要按原用途使用的，可以统筹用于社会经济发展急需的领域；集中清理存量财政专户，并且不得新设专项支出财政账户。
减少财政沉淀资金需要从制度上着手。针对财政沉淀资金产生的制度原因，可以针对性地采取如下措施：提高预算编制的精细化程度，对于各类项目支出，在进一步细化支出内容的基础上，进一步提高预测的科学性，尤其是加强项目执行时间进度的预测；严格按照预算编制的内容来执行预算，强化预算的“刚性”，确保每一项支出都在库款存量的“安全线”以内，消除预算执行随意性导致库款余额被动增加的情况；扩大政府采购预算的范围，减少预算支出和实际支出的偏差，为财政部门精准预测采购预算对库款需求提供依据，提高库款余额精确化管理水平。
（五）充分发挥国有资产的作用，缓解财政压力
全体社会成员作为国有资本的终极所有者，按照市场经济“谁投资，谁受益”的原则，全民理应直接或间接获得国企的利润回报⑥。从国有资本与财政关系看，在减税降费导致财政收入减少，财政收支压力增大的情况下，应该考虑如下措施：在确保国有资本可持续扩大的前提下，进一步提高国有资本收益上缴财政的比例；区分资源型国企和一般竞争性国企，根据企业性质和盈利能力差别确定上缴比率；规定特定金融类国有企业根据盈利能力和盈利水平按照一定比率将税收利润上缴财政；加大混合所有制改革力度，盘活存量资产，增强国有资本保值增值能力；调整国有资本经营预算的支出结构，提高国有资本对社会保障的支持力度；在地方政府，逐步完善划拨地方国有资产充实社会保险基金预算的制度。
（六）充分利用现代税收征管手段，提高税收征管效率
减税降费从制度上降低了企业的税收负担和社会保险费负担，有助于企业长期发展，企业发展的过程中也应该主动承担其应该承担的税收义务。针对实践中存在企业纳税能力与实际缴纳税收不匹配的情况，有必要综合运用互联网、大数据等现代信息技术手段实现税务、工商、银行、海关、房管、消费平台等相关部门和平台之间的信息共享，提高税务部门涉税信息的收
集、处理和运用能力，加强税源监控，减少、避免偷税漏税行为，降低税收征管成本，提高征收管理效率，确保财政收入与经济增长同步。
（七）进一步完善财政管理体制，促进纵向和横向的财政均衡
减税降费对地方财政可持续性造成的影响是制度性的，需要通过进一步优化政府间的事权和支出责任划分，健全地方税收体系，规范转移支付制度等综合性制度创新来缓解减税降费对地方财政可持续性带来的不利影响。
第一，进一步科学合理划分中央政府与地方政府以及各级地方政府之间的事权与支出责任。在先前财政管理体制改革已经基本确定的中央与地方政府事权和支出责任框架下，考虑到地方政府之间经济发展的横向差距，进一步完善不同层级政府在医疗卫生、教育、科学技术、交通运输、社会保障等公共服务的支出责任，促进不同层级政府之间和不同发展水平政府之间的财力均衡，促进不同经济发展水平的地区之间、城乡之间基本公共服务均等化。认真落实近期出台的关于规范医疗卫生、教育、科学技术、交通运输领域的中央与地方事权与支出责任的文件；落实养老保险基金中央调剂制度，并渐进提高地方上解比率；加快社会保险全国统筹制度的论证、制定和实施进程。
第二，调整转移支付结构，降低专项转移支付的比重，提高一般转移支付的比重。调整纵向转移支付的结构，提高一般转移支付比重，规范一般转移支付的计算方法，促进地方公共服务均等化。探索横向转移支付机制，中央政府要充分考虑地理因素、资源禀赋、产业结构、区域布局等因素，打破地方保护主义，构建协调的横向转移支付机制，对资源流出地给予相应的财政补偿，促进区域经济协调发展，最终达到财政可持续性的目的。
第三，构建地方税体系。在我国现有地方税种的基础上，应该考虑如下措施充实地方税体系：将消费税征收环节延伸到零售环节，将零售环节的消费税界定为地方税，作为地方税收收入；整合、归并房地产建设、交易和保有环节相关税费，加快建立房地产税，作为地方主体税种；继续将部分具有税收性质的收费通过立法程序转化为税收，作为地方税收入；将资源税作为地方税，但保留中央对自然资源使用的宏观调控权力。逐渐形成包括房地产税、资源税、烟叶税、社会保障税等地方税和相关中央地方共享税的地方税体系。
（作者单位：西南财经大学财政税务学院）
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注释：
①Buiter.Willem.H.AGuidetopublicsectordebtsanddeficits.EconomicPolicy.1985（1）.
②刘尚希：《财政风险：一个分析框架》，《经济研究》，2003年第5期。
③邓子基：《财政平衡观与积极财政政策的可持续性》，《当代财经》，2001年第11期。
④余永定：《财政稳定问题研究的一个理论框架》，《世界经济》，2000年第6期。
⑤刘安长：基于减税降费政策的财政可持续性问题研究，《学习与实践》，2019年第4期。
⑥刘安长：提高国有资本收益征缴比例的合理性和科学性，《社会科学研究》，2013年第5期。
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参考文献
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[6]张学诞，刘昶.减税降费与财政可持续性——从预算恒等式说起[J].财政科学，2019，（04）.
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