篇一：检察机关开展长江生态环境资源保护公益诉讼实务研究
普法?交廉|雹^HEBEINONGJI摘要:2015年起，我国开始了检察机关提起环境公益诉讼的试点。笔者以授权试点13省的诉讼试点结果为
导向，分析我国环境公益诉讼诉前程序的现状与困境及原因。针对具体问题提出完善我国检察机关提起环境公益
诉讼诉前程序制度的具体措施，以期能够更好地维护环境公益。关键词:环境公益诉讼;诉前程序;激励机制;效益原则检察机耀起环境公益诉讼的诉前程序研究华东政法大学
孙向博1环境公益诉讼之诉前程序概念及特性具备起诉意愿，保证适格主体的主位优先与检察机关的次位补
1.1诉前程序概念诉前程序是指检察机关在履行公诉职能之前，应向违法作
充叫由于环境行政公益诉讼的威慑力，也在一定程度上保证了
检察建议的刚性。检察建议的诉前程序性，在案件分流和节省司法资源上面
为或不作为的行政机关或污染企业提出检察建议，敦促其在合
理期限内履职，以此来维护社会公益。它以“提起诉讼”为后盾，都发挥了不可或缺的作用，体现其工具价值。而诉前程序包括但
不限于检察建议,在实务中,有了检察建议，案件的审理就不必
是介于检察建议的柔性与提起公诉的刚性之间的“缓冲带”，同
时也是制度的革新。它与行政复议前置的不同之处在于其不是
上下级监督与被监督的强制约束，而只是检察机关从外部发挥
然以诉讼为终结，这也是检察建议自身独立价值的体现。2环境公益诉讼之诉前程序理论基础检察建议的作用,只是起到督促的作用。与美国“穷尽行政救济”原则不同，我国诉前程序的理论基
础表现在以下两个方面：1.2诉前程序的法定性根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下
简称《实施办法》）第14条和41条的相关规定，检察机关提起环
2.1公众参与原则公众参与原则本是环境法的基本原则。其基本内涵是公民
境公益诉讼之前必须先履行诉前程序，这为诉前程序提供了法
有权在环保领域参与并平等地进行环境立法、决策、执法、司法
律正当性。被侵害客体在经过诉前程序后环境公益还处于被侵
等与环境权益相关的一切活动。公共参与意在从最广大的层面
上进行监督，尽可能的给予环境保护领域以经济自由和政治自
由。害状态时,可自诉可申请公诉。《民事诉讼法》第55条第2款,在没有适格主体提起公益诉
讼时才可以由检察机关提起民事公益诉讼，并且适格主体提起
自然之友成员葛枫在文中提道，“2015年环境法实施至今，全国范围内已提起32起环境公益诉讼案件。自然之友作为适格
诉讼，检察院可以支持起诉。《行政诉讼法》第25条第4款,检察机关在履行公益诉讼职
责时,需先发出检察建议,在行政机关拒不履行职责的情况下再
环境公诉主体,通过参与环保立法和政策的制定,来表达被侵权
人的诉求，利用其影响力向国家机关反应。”2015年的福建南平
武夷山脉非法采矿毁林案于环保法实施第一天立案，最终胜诉
并入选最高人民法院“环境资源十大典型案例”。在民事环境公
益领域，诉前程序制度的设计是起诉顺位的体现，社会组织的起
提起磁。1.3履行方式的特定性”诉前程序的检察建议是检察机关的监督方式，与建议有关
单位完善制度、加强内部制约监督的一般工作性检察建议是不
同的。”检察建议作为一种辅助手段，在运用上具有“行政化色
诉顺位优于检察机关，有利于督促社会组织对环境公益的保护。2.2效益最优原则效益原则是指在环境法制定和执行中，兼顾司法资源的稀
彩”，虽相对灵活与便捷，但是却没有很强的法律效力。它一般会
在诉讼周期长，法律依据欠缺或者诉讼效益低的案件里提出，但
缺,以最小的社会成本取得最大的环境和社会收益。效益最优原
一般不被行政机趣视。《两高关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》
则是指在一定条件下，管理系统的内部根据内外条件的相互作
用,使系统的某个方面最大限度（或最小限度）地接近或适合某
（以下简称《关于检察公益诉讼的解释》）第21条,明确规定了履
种客观标准,实现最优化。而在环境法域内，所谓客观标准无非
整个社会的帕累托最优。“环境效益和资源消耗不应顾此失彼,
职期限和回复要求。这为检察建议非强制性的改变，提供了立法
依据。但在实务中，如何明确违法主体的回应和说理义务以及检
察建议的规范性和专业性,都有待解决。不能只注重成本消耗而不顾环境效益，也不能只顾环境效益而
耗费不必要的资源，无论是法律的制定还是部门规章行政法规
1.4检察建议的诉前程序性无论是诉前程序还是前置程序，二者与诉讼程序的对接关
键都在于保障诉讼位序，通过排查是否存在适格主体及其是否
152hf*衣祖
2021年第3期的执行，都应贯彻可持续发展原则。”运用在环境公益诉讼的过
程中,即消耗最少量的司法资源来获取最大的社会效益,通过督
促履职的方式监督行政执法,降低司法成本,确保检察建议的有
效性。3环境公益诉讼之诉前程序必要性3.1基于检察机关谦抑性的考量检察机关的谦抑性来源于权力谦抑原则，包括国家公权力
针对公民权利的谦抑，以及国家公权力机关行使职权时相对于
其他国家公权力机关的职权的谦抑。诉讼作为公民自力救济的最终手段，检察机关提起公诉也是一种终局性的救济解决方式O
其存在本身就起到了震慑侵权主体以及预防损害环境的违法行
为的作用，并且检察机关难以主动对市场主体进行审查,只能是
”不诉不理”。我国《宪法》第129条和第135条赋予检察机关法律监督
权,但由于权力制衡原则的存在，致使这只能是同级机关的程序
性监督权,限缩了检察机关的权利范围，即检察机关的谦抑性。3.2为环保组织提供公诉空间我国政治体制决定了社会公益组织的有限发展，再加上缺
乏对公权力的约束以及产权保护，公益组织会在本该涵盖的受
案范围内，自行羁束,存在事不关己的放任心理。我国的“大政
府”背景下,社会组织天然会形成对行政机关的依赖。因此，如果
不在立法上对行政机关的权力进行明确，那么社会组织就会想
当然的认为事事都归政府管，公益组织发展空间以及进步的愿
景都难有所提升。而诉前程序要求检察机关提出检察建议，其中对回复期限
的设置就给环保公益组织及时行使权利提供了机会，发挥其灵
活性和主动性。3.3规范国家机关的行政行为《试点方案》规定,检察机关在行政公益诉讼通过检察建议
的方式督促其对现状进行改正。由此可见,该规定并没有使检察
机关脱离其监督的本质功能。而诉前程序的设置的优势在于，通
过检察机关的书面建议，行政机关能够注意到自身行为的不正
当性，并且由于检察机关仍属于国家机关,对于侵权主体基本都
是上下级关系，最少也是平级关系。检察机关提出的建议如果有
理有据，大多数不作为行政机关以及作为的侵权主体会积极接
受并改正的。另外,诉前程序在审判权、行政权和监督权的相互
制约与平衡也能发挥作用。4检察机关提起环境公益诉讼诉前程序的现状2015年7月］日，检察机关全面展开公益诉讼试点工作,试
点地区确定为北京、吉林等十三个省级地区，试点范围为四大领
域，其中生态环境与资源保护领域诉讼案件约占70%。2012201320142015201620172018环境污染案
件总数（件）419269174258458508检察机关提
起（件）019211189所占比例（％）05.263.341.1443.931.77（来源：中国裁判文书网）HEBEINONGJI普法?交流序
行政机关未到一个
逾期未纠
号省份诉前案
行政诉前
件总数程序总数立刻糾正月回复期
正违法行
违法限纠正为1贵卅8118004701062242云南67066349980843陕西507503295126824福建48147531966905广东47745132141896山东47044831098407江苏38434420875618湖北34433822531829吉林326316206218910内蒙238236158245411甘肃236234136257612安徽21220919001913北京6257331618合计521850743370709995（来源：最高人民检察院民事行政检察厅:《检察机关提起公
益诉讼实践与探索》）从上述表格和数据不难看出，诉前程序是有效的结案手段,
有着显著的案件分流作用，但是行政诉前程序与民事诉前程序
比例严重失调。全国13个试点地区除北京诉前程序案件较少，其余的12个地区的环境公益诉讼案件数量较大,并且逾期未纠
正的违法行为也多有发生，并且经济发达地区的环境公益诉讼
数量明显少于相对欠发达地区，这说明我国整体环境质量仍有
待提高。诉前程序的试点效果显著，实务中大部分案件都不会进入
到起诉阶段，诉前程序的设立增强了行政机关的内部纠错的主
动性以及检察机关外部监督的积极性。从该数据中可以预测该
试点推广具有很大程度的可行性，诉前程序与诉讼程序的衔接
仍有很大的提升空间。5检察机关提起环境公益诉讼诉前程序及出现的问题5.1起诉主体的认定困难以泰州某公司未按标准排污的环境污染案为例，该案例是
江苏省高级人民法院2014年12月4日正式组建环境资源审判
庭以来审理的第一起环保公益诉讼案件，也是迄今中国国内判
赔额度最高的环保公益诉讼。涉案公司因未经许可私自在泰州
姜堰区域沿河违法倾倒危害物2800余吨,对环境造成严重污染
而被起诉。上诉案件出现多个侵权主体因其侵权行为而想象竞合共同
承担法律责任的现象，如何对侵权主体进行归责以及适用比例
原则,都是需要解决的问题,否则势必会造成其他诉讼参与人不
服判决而上诉，浪费司法资源。5.2“柔性”检察建议的自身缺陷检察机关对作为和不作为的侵权主体发出的检察建议书缺
乏专业性，很难形成强制力。2014年8月，贵州省锦屏县环保局
2021年第3期
斫*衣如
153普法?交廉|雹^HEBEINONGJI发现七家石材加工企业未按照建设项目环保设施的“三同时”要
求，将污水排放清水江，造成严重的环境污染。环保局责令涉案
企业立即停产整改,但涉案企业阳奉阴违，在未按国家标准完成
配套环保设施建设的前提下,擅自开工生产并继续向清水江
排污。这个案件里，检察机关三番五次给出检察建议，作用微乎其
微。不同于“抗诉”的刚性，检察建议中强制力稍微强一点的回复
制度，仍处于摸索阶段，侵权主体面对检察建议,存在阳奉阴违
的现象,检察建议始终难以取得理想预期，司法资源也被白
白浪费。6环境公益诉讼之诉前程序的完善6.1明确环境公益诉讼适格主体的顺位2017年出台的《关于修改民诉法、行政诉讼法的决定》,赋予
检察院环境公益诉讼的原告主体资格。使得检察机关提起环境
公益诉讼具有原告地位。目前出台的法律和司法解释，对检察机
关作为环境公益诉讼中的起诉人以及法律适用问题上都作了相
关规定，但是其所遵循的前置程序就决定了检察机关是负责“兜
底”的。环境公益诉讼的适格主体包括公民、环保组织、生态环境行
政机关以及检察机关四类。出于对环境保护市场的激励及对政
府行政权的限缩和司法机关控权的目的，环保组织应该是第一
适格原告,生态环境行政机关应该是第二顺位,检察机关是第三
顺位的原告，公民个人应作为最后一道防线。在这个动态衔接机
制中,检察机关作为监督者和原告主体的多功能主体,还要发挥
平衡控辩双方权利与义务的作用，使其能够适应环境侵权案件
的不断变化。6.2建立健全国家机关的联动机制"对于因行政机关的违法行政或者消极不作为而造成环境
损害范围扩大或者程度加深，应当在诉讼时要求被诉行政机关
因不及时制止违法环境侵害主体的违法行为或者没有及时采取
补救措施和履行职责造成环境侵害或损失扩大和蔓延的部分承
担环境损害赔偿责任。”在诉前程序的制度中应明文规定行政机关的履职监督范围
及在收到检察建议后不依法履职的法律后果并进行“刚性回复”
制度的尝试。立法机关应出台相关的部门规章或行政法规，针对
有关机关的不作为,构建切合的约谈机制,创设检察机关与同级
地方党委、人大、政府及上级机关、纪委监委的联动机制。并且由于目前立法尚未对检察建议的具体内容作出界定，即并未对检察建议的数量有所限制。基于法无禁止即可为的原
则，检察机关当然享有权利发出多份检察建议。但这不代表着要
对检察建议的质量予以放弃,相反,检察建议的专业性也要有所
提高,尽量缩小留给行政机关和其他侵权主体的决定权。6.3厘清责任分配，设立激励机制环境污染案件中往往存在着行政机关和环境污染企业不作
为的现象。该现象的出现既有内因又有外因。对外而言,环境民
事公益案件，检察机关在无适格主体或适格主体不起诉的情况
下，往往会大包大揽,越过行政机关,以“公益诉讼起诉人”角色
起诉,这无形中会使行政机关和企业滋生惰性。对内而言，由于政府是大部制的，行政机关的权力过大往往
154hf*衣祖
2021年第3期滋生懒惰。就环境污染案件而言，行政机关内部缺乏主动管
环境污染事件的激励机制，再加上环境公益诉讼耗时长、费用
高，工作人员往往得不到“加班费”，人人都不愿接“烫手的芋
头”。设立环境公益诉讼激励机制，可以将制度落到实处,以之替
代不确定的原则性指导，将责任与义务细化,提高操作性。其次,
设立激励机制，可以降低环境公益诉讼的成本。再次,增设原告
胜诉奖励机制，可以使环境公益诉讼具有持续性。最后,设立激
励机制可以完善我国环境保护制度体系，使之与国际接轨。7结语环境公益诉讼制度伴随着我国严峻的环境问题与人们环境
意识的觉醒而不断发展，而环境公益诉讼诉前程序是我国在完
善环境公益诉讼制度的过程中不断结合实际与我国国情进行的制度借鉴与创新。环境公益诉讼诉前程序在督促行政机关履行
职责,维护环境公共利益方面发挥着不同于诉讼程序的作用。但
由于诉前程序的规范不够完整，在实践中出现检察建议不够规
范、诉前程序与诉讼程序衔接不畅等问题。因此,未来仍需在厘
清诉前程序的独立地位与价值、规范检察建议的内容、构建检察
建议回复制度等方面努力，以更好的发挥诉前程序在解决自然
资源和环境保护案件方面的作用。参考文献：[1]
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篇二：检察机关开展长江生态环境资源保护公益诉讼实务研究
生态环境资源公益诉讼研究
生态环境资源公益诉讼研究
摘要：生态环境资源保护已经日益成为社会关注的焦点，诉讼推进是生态环境资源保护的最重要方式。因此，我们唯有加强公益诉讼制度的建设，才能日益在生态环境资源保护工作中取得良好成绩，同时可以推动生态环境资源保护法体系的完善和发展。
一、公益诉讼的概述
公益一词源于20世纪60年代，所谓公益诉讼，有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。
生态环境资源公益诉讼，是指在生态环境资源公共利益可能或正在受到侵权的情形下，个人、社会团体组织、有关机关，出于保护公共利益的目的，将不法侵害人诉至法院，要求其停止侵害、消除影响、赔偿损失的诉讼。这是一种公益性质的诉讼，起诉人提起诉讼的目的是为了维护生态环境资源的公共利益，而不是为了获取私利。
二、我国生态环境资源的现状及形成原因
（一）我国生态环境资源的现状
改革开放以后我国经济迅猛发展，人民生活水平日益提高的同时，我国也面临着越来越严重的生态环境资源问题。我国当前的生态环境资源问题突出表现在：空气污染，空气中有害物质以及颗粒粉尘不断增加，严重威胁着人们的健康，特别是北方地区，大面积出现雾1/1霾情况；森林资源匮乏，森林覆盖率低，近年来我国森林面积大幅减少，森林采伐量远远超过森林生长量，滥砍乱伐、毁林开荒现象十分严重，森林赤字明显，当代人已经过早地消耗了后代人应享用的；水土流失面广量大，土地荒漠化速度加快；水资源严重短缺，且地区分布不均，河流断流日趋严重，湖泊退化愈演愈烈；地下超采，水位下降，华北地区地下超采形成的沉降漏斗已连成一片，地下水沉降漏斗由点到面，由城市向农村发展，面积越来越大，出现了区域性大范围的漏斗；湿地变农田，湿地破坏率加剧；农村生态环境污染严重，乡镇工业污染严重，农村耕地化肥使用量逐年增加，禽畜和水产养殖加剧了农村污染。
（二）生态环境资源破坏现状形成的原因
造成生态环境资源破坏的原因是多方面的，既有历史的原因，也有现实的因素，既有自然的因素，也有人为的原因，但是人为因素更为主要。我国工业化时间起步晚，发展起点低，又面临赶超发达国家的繁重任务，不仅以资本高投入支持经济发展，而且以资源高消费、环境高代价换取经济繁荣。重视近利，失之远谋，重视经济，忽视生态，短期性经济行为为生态环境带来长期性、积累性后果。
“重用轻养”是造成生态环境资源破坏的主观原因。由于认识的历史局限性，长期以来，未能正确处理社会、经济和环境三者的关系，可持续发展未能贯彻实施。在处理发展与生态保护的问题时，往往不能正确处理长期利益和短期利益、局部利益和全局利益的关系。在自然资源的开发利用上，一直采取的是“重用轻养”，只开发、不保护的2/1态度。与此同时，“自然资源取之不尽、用之不竭”的错误观念派生的“资源低价，环境物价”的经济政策，助长了以牺牲环境为代价的发展思想和掠夺式地开发资源的盲目行为，都给生态环境带来了严重的破坏。
粗放型的经济发展模式是造成生态环境资源破坏的主要因素。粗放型的经济发展模式造成资源浪费的用时，也带来了严重的生态环境破坏。农业生产普遍采用大水漫灌，过量使用化肥、农药，造成了水资源的浪费和污染。矿产资源开采的回收率低，损失浪费严重。铁路、公路等建设，大量开山取石、铺路搭桥中，由于管理和运作不善，造成新的水土流失。我国目前还没有建立完整的全国性的生态环境检测网络，不能对环境现状作出客观全面的评价。一些部门单位监督不力、执法不严，使许多环境资源破坏现象屡禁不止，加剧生态退化。同时，对生态环境资源的保护和建设投入严重不足，一些产业在税收和政策方面缺乏国家支持，广大的农村地区基础设施严重滞后。并且，生态环境资源保护的法律体系仍不健全，相关法律法规及标准还不完善，在我国，构建生态环境资源公益诉讼制度具有迫切性和必要性。生态环境资源公益诉讼作为一种公益性的诉讼形态备受国人广泛关注，它是公众参与保护生态环境资源权益的一种有效方法和途径，同时也能促进我国生态环境资源法律和生态环境资源保护事业的发展。
三、公益诉讼是对生态环境资源破坏的司法救济
(一)公益诉讼制度形成的政治理论基础
十八大政治报告把环境污染作为生态文明建设的下位概念，把污3/1染治理与资源保护并列，还明确提到了荒漠化、石漠化、水土流失、生物多样性、防洪抗旱排涝、气象、地质、地震灾害防御等。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》使用的是更为全面的“生态环境损害”责任概念，而不是“环境污染”。中共中央国务院《生态文明体制改革总体方案》提出“树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能力，维护生态平衡。”“绿水青山就是金山银山。”随着人们环保意识的提高，民众对生态环境资源破坏导致的损害关注程度越来越高，因生态环境资源损害引起纠纷的案件数量逐年增多。一方面，说明了人们对一个良好的生活环境的渴望及保护意识，另一方面，也反映出人们法治观念的提升。但就目前来看，解决生态环境资源纠纷的途径却不尽如人意。
（二）公益诉讼制度确立的法律依据
目前我国理论界对生态环境资源公益诉讼已经有了深入的探索，但我国生态环境资源公益诉讼的发展仍处于初级阶段。于2013年实施的《民事诉讼法》和2015年实施的《环境保护法》的出台，为我国公益诉讼的发展提供了立法上的保障，是我国公益诉讼发展的一个新开端。但是，我国生态环境资源公益诉讼在原告主体资格、诉讼费用、诉讼时效、公民的环境权益保护方面还存在亟待完善之处。因此，进一步完善我国生态环境资源公益诉讼制度成为一项重要工程。目前，美国、法国等一些国家已经建立起相对完善的生态环境资源公益4/1诉讼制度，我国需在借鉴西方国家成功经验的基础上，结合国情进一步完善生态环境资源公益诉讼制度。2015年12月16日，最高人民检察院第十二届检察委员会第45次会议通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》（下称《决定》），明确将检察机关提起公益诉讼写入这两部法律，标志着检察机关提起公益诉讼制度正式确立。全国人大常委的《决定》主要就检察机关提起公益诉讼的案件范围、诉前程序等问题作出了原则性规定，从立法上对检察机关提起公益诉讼制度予以明确。试点期间，检察机关提起公益诉讼的案件范围为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护。食品药品安全、国有财产保护、国有土地出让使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条第二款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院5/1提起诉讼。前款规定的机关和组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”
四、我国公益诉讼的现状及原因分析
（一）我国公益诉讼的现状
《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，从法律上赋予了检察机关提起公益诉讼的权力，为生态环境资源保护提供了司法救济。这是我国第一次于正式的法律中规定了公益诉讼的制度，从此，公益诉讼制度不再只是学理上的名词，而是有了它自己的法律地位。与试点工作时期相比，取消了关于层报最高院和检察建议前置的规定，这说明检察院基本享有了独立的行政公益诉讼原告资格。“无救济即无权利”，这一理论要求对所有的合法权利都应当提供充分和合理的救济途径。从我国现行立法情况来看，虽然有了关于公益诉讼的一些规定，反未有一部法律对此作出明确的详尽的规定，这就使我国的生态环境资源的公益诉讼缺少法律制度上的支撑。因此，我们应当借鉴国外的做法，在立法上对生态环境资源公益诉讼加以明确规定，在环境新行政诉讼类的公益诉讼立法中，要立足于用司法审查来对抗行政权的滥用，使行政机关对自己的行为负责，设立专门的生态环境资源公益诉讼的专门法律，只有以法律形式建构生态环境资源公益诉讼制度，才能给生态环境资源公益诉讼提供强有力的制度支持，以保护生态环境资源公共利益免受侵害。
从1979年颁布《中华人民共和国环境保护法（试行）》以来，环保法律法规并不少，之所以问题仍然这么多，与各级部门不重视、执6/1法力度不够有很大关系，因此，治理环境问题的关键之一在于行政机关能够依法行政，既不能乱作为也不能不作为。实践中的生态环境资源公益诉讼，其形成根源许多都存在行政机关不作为的因素。生态环境资源公益诉讼的案件，往往涉及一系列技术问题，相关证据的搜集过程漫长、难度很大，损害赔偿涉及到损害鉴定评估，也面临着举证贵的问题，有些案件取证工作量非常大，还有的找不到鉴定机构，或者鉴定技术根本不成熟，鉴定标准不统一，配套的相关制度需要进一步完善。
虽然关于公益诉讼没有专门的法律法规，但这并不能否定检察机关作为生态环境资源公益诉讼原告的资格。在十八届四中全会通过的决定中，关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的表述，表明在中央层面上，是肯定检察机关具有公益诉讼原告资格的。检察机关是宪法规定的法律监督机关，是依法行使检察权，保护国家、公共利益，保护公民的合法权利。《民事诉讼法》中规定了检察机关有权对民事诉讼进行法律监督。可诉性是法的基本属性，诉讼正是实现权利保护的一道防线，也是人民检察院实现法律监督的有效途径之一。面对危害公益的生态环境资源侵权，人民检察院作为国家、公共利益的守护者，提起生态环境资源公益诉讼自然责无旁贷，这样既可以有效保护国家、公共利益，也可以更好的实现法律监督。
地方各个行政机关承担着保护生态环境资源的法定职责，在各行政机关不积极履职的情形下，检察机关介入，发出检察建议书督促其积极采取措施。如果行政机关积极履职、措施得当，或者侵权者迷途7/1知返，则不需要检察机关参与环境公益诉讼了。但如果行政机关无所作为，无视检察建议的要求，那么检察机关就要考虑参与到生态环境资源的公益诉讼中去了。检察机关作为国家、公共利益的的守护者可以作为公益诉讼人独立向人民法院提起诉讼。检察机关要充分发挥监督职能，主动监督，与环保、住建、林业、水务等等行政部门对接，建立常规的执法联动、案件线索共享等机制，接受人民群众的举报，排查线索，通过检察建议等手段，督促各行政机关依法正确积极履职。在国家利益、社会公共利益已然处于受侵害的状态下，经督促仍限期不履职，检察机关可以依法提起公益诉讼，维护公众的生态环境资源权。
与个人及社会团体组织相比，检察机关有着完善的业务部门和丰富法律知识的专业人才，检察人员收集证据的能力比较强，在司法经验和诉讼能力上也有优势。在资金问题上，检察机关从事诉讼活动有着国家财政的保障和支持，远远超过了个人及社会团体组织的经济能力。与地方环保部门相比，人民检察院独立行使检察权，较少受到外部干预尤其是行政权力的干预，可以客观公正的实施诉讼活动，实现公益的目的。尤其是近年来一些地方环保部门的不作为，更加突显了检察机关参与生态环境资源公益诉讼的必要性。
（二）公益诉讼现状形成的原因
中国目前仍未建立真正的公益诉讼制度，究其原因，主要是诉权理论方面的局限性。由于我国法律没有直接规定公益诉讼制度，因此，8/1我国诉讼法对公共利益的保护是软弱无力的。公益诉讼旨在保护国家和公共利益，本来应该是一件有利于百姓，造福民众的好事，但在实践中，由于公益诉讼案件一般影响较大，法院受理往往有所顾忌，畏首畏尾，司法手段也不相统一。不难发现，在实践中，相当一部分公益诉讼是行政诉讼，许多案件都是因为起诉的行政行为是抽象行政行为而被法院裁定不予受理。因为长期以来，中国司法界一直认为，法官在诉讼中必须严格依据制定法进行审判。这导致法官遇到无明文规定的情况就无能为力，此种情况下，法院往往不予受理，或者判决原告败诉。这极大的打消了公众提起公益诉讼的积极性，削弱了对公益的救济力量。
我国《民事诉讼法》第64条第一款规定，当事人对自己的主张，有责任提供证据。简言之，就是“谁主张，谁举证”。在公益诉讼中，不论是作为原告的公民个人，社会团体，还是检察机关，相对于作为被告的行政机关，在取证以及专业知识的掌握方面，都存在劣势，对被告的违法行为提供相应的证据加以证明，难度相当大。在实践中，因原告举证不能而败诉的公益诉讼屡见不鲜。
同样，不可否认，我国相当多的民众和社会组织的法律意识是比较淡薄的。违法行为侵害了国家利益、公共利益，但并未给公众、社会组织造成直接经济利益的损失，所以，现实生活中，公众大多会采取“袖手旁观，明哲保身”的态度，不愿意提起公益诉讼。即使会有一些法律意识较强，比较热心的群众拿起法律武器与不法行为进行斗争，伸张正义，去保护国家和公共利益，但必然要花费大量的精力、9/1物力和财力介入诉讼之中，同时还要承担败诉的风险。所以，许多公众认为，即使那些所谓的伸张正义者胜诉了，所得利益与因此诉讼所投入的精力和财力相比，也是“得不偿失”，这种思想不可能不成为我国构建公益诉讼制度的障碍。
五、改善公益诉讼现状的举措
我国的公益诉讼制度正在逐步建立，但是仍稍显单薄。首先，可以逐步扩大行政公益诉讼的受案范围。不论是试点工作还是正式确立的法条，都将行政公益诉讼的受案范围集中于生态、资源、食品药品安全领域，其他领域仍是空白，所以逐步扩大受案范围是很有必要的。其次，原告资格也可以逐步放宽。现在的原告资格只有检察机关享有，但从世界行政公益诉讼发展的趋势来看，将公民和其他组织纳入原告范围，也是指日可待的。最后，法律规定应当及时补充与完善。行政公益诉讼制度作为一种完整的诉讼制度，除了原告资格、受案范围问题，还有许多环节。是否只要是没有具体规定的，就一概适用行政诉讼与民事诉讼的规定？这也是今后需要及时完善和补充之处。
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篇三：检察机关开展长江生态环境资源保护公益诉讼实务研究
生态环境检察公益诉讼案件办理实践探索与思考
作者：陈士莉
刘亮
来源：《中国检察官·经典案例》2020年第08期
摘
要：办理生态环境检察公益诉讼案件，应围绕公益保护核心，借助刑事案件办理获得案件线索和证据，并注重区分刑事与民事案件证明标准差异;明确行政公益诉讼案件证据收集重点;注重选择最佳监督方式追索生态修复费用;强化检察机关内部各部门、跨区域检察机关以及检察机关与行政机关之间的协作配合;强化源头预防，推动完善公益诉讼配套制度，推进行政机关完善长效机制，实现对国家利益和社会公共利益保护最大化。
关键词：生态环境保护
检察公益诉讼
案件办理
一、基本案情与办理过程
自2017年3月开始，浙江舟山A清舱公司等四家船舶清舱公司在开展国际油轮洗舱业务中，为降低成本，将清舱中收集的1100余吨油泥交由B环保公司等公司及冯某等个人进行非法处置，每吨支付冯某200-600元不等处置费。冯某等人在无《危险废物经营许可证》的情况下，将油泥从浙江舟山运至江苏省宜兴市、滨海县、睢宁县和江西省万年县以及山东省新泰市等地进行非法提炼、加工或倾倒。其中，2017年10月10日，冯某等人将A清舱公司部分油泥运至江苏省睢宁县一乡镇砖瓦厂内非法处置，经群众举报案发。其实际倾倒34吨，另有64吨尚未倾倒即被查获。经鉴定，该油泥属于危险废物，其中，重金属、放射性元素、病原菌等毒害物质不仅会严重污染水体、大气和土壤，而且会引起人体器官中毒、癌变。
因本案横跨四省七市，涉及33名被告，危害后果特别严重，公安部予以挂牌督办，并交由睢宁县公安局侦办。徐州铁路运输检察院（以下简称“徐州铁检院”）在履行批准逮捕职责[1]中发现公益诉讼案件线索，因案涉四省七市影响较为重大，遂将线索移交徐州市人民检察院（以下简称“徐州市院”）。后徐州市院、睢宁县人民检察院（以下简称“睢宁县院”）和徐州铁检院干警共同办理相关公益诉讼案件。睢宁县公安局侦查终结后，将本起涉及1100余吨油泥的刑事案件移送徐州铁检院审查起诉。
徐州铁检院在对公益诉讼案件立案之后，经诉前公告，无适格社会组织向法院提起民事公益诉讼。2018年7月26日，徐州铁检院向徐州铁路运输法院提起刑事附带民事公益诉讼（附带民事公益诉讼部分仅针对冯某等人在徐州境内非法倾倒油泥的行为）。2019年8月8日，徐州铁路运输法院作出一审刑事判决，判决A清舱公司等四家船舶清舱公司及冯某等被告人在承担刑事责任的同时，连带承担应急处置费用587166元和后续处置费用（自2019年8月至实
际处置完毕之日止），承擔案涉135.22吨油泥及油泥污染物的处置费用784276元，承担恢复原状的民事责任，并在《人民日报》或《新华日报》上公开赔礼道歉。
案件办理过程中，睢宁县院发现睢宁县环境保护局（以下简称睢宁县环保局）作为行政区域内对固体废物负有监管职责的行政机关，存在怠于履职的行为，损害社会公共利益，遂向该局发出诉前检察建议，督促其积极采取措施避免社会公共利益继续受损。在该局明确表示拒绝接受检察建议纠正违法行为的情况下，睢宁县院向徐州铁路运输法院提起行政公益诉讼。[2]2019年11月15日，徐州铁路运输法院作出一审判决，确认睢宁县环保局对危险废物的贮存未全面及时履行环境保护行政监管职责的行为违法。2020年7月，该案被中国政法大学检察公益诉讼研究基地评选为“2019年度检察公益诉讼典型案例”。
二、公益诉讼案件办理实践探索
（一）注重从刑事案件中获得线索及证据
本案中，徐州铁检院在履行批准逮捕职责中发现，犯罪嫌疑人在睢宁境内倾倒油泥98吨（实际倾倒34吨），虽然属地政府进行了应急处置，但该违法行为导致的生态环境受损情形并未消失，同时犯罪嫌疑人还有在外地非法处置油泥的行为，严重损害社会公共利益。该院根据与徐州市院建立的公益诉讼线索移送机制，及时将案件移送徐州市院。
徐州市院经初步审查，认为本案符合公益诉讼案件立案条件，鉴于案件发生地为睢宁县，决定由徐州市院、睢宁县院和徐州铁检院干警共同办理该案。因刑事案件由睢宁县公安局负责侦办，睢宁县院遂同步介入，从民事公益诉讼案件办理角度围绕污染物组成、应急处置费用、损害后果等方面对证据收集、固定等提出意见建议，在规范睢宁县公安局办案的同时，也为后续公益诉讼案件办理奠定了证据基础。
（二）注重选择最佳方式追索生态修复费用
对发生于睢宁境内的非法倾倒油泥损害社会公共利益的行为，徐州铁检院进行了诉前公告，公告期满没有适格社会组织提起民事公益诉讼。此时，办案人员面临着提起刑事附带民事公益诉讼还是单独提起民事公益诉讼的选择。办案人员认为，刑事附带民事公益诉讼在节约司法资源、形成追责合力和及时高效保护公益等方面优势明显。考虑到本案污染的突发性、时间的紧迫性，办案人员根据“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条的规定，决定由徐州铁检院在提起刑事公诉的同时，就冯某等人在睢宁境内非法倾倒油泥的行为提起附带民事公益诉讼。
（三）通过提起行政公益诉讼方式督促行政机关依法全面履职
“提起诉讼并不是制度设计的最终目的，根本目标还是通过督促行政机关依法履职，保护国家利益和社会公共利益。”[3]提起刑事附带民事公益诉讼后，办案人员并未止步，而是按照最高人民检察院开展“公益诉讼回头看”专项行动要求，对案件进行全面梳理，重点关注睢宁境内被查扣的135.22吨油泥及污染物（油泥98吨、油泥污染物37.22吨）处置情况。
首先，全面调查公益保护现状。刑事附带民事公益诉讼案件判决之后，睢宁县院派员实地调查了案涉135.22吨油泥及污染物处置情况，发现案涉油泥及污染物一直存放在某危险品运输公司院内，并未移交资质单位进行处置，贮存现场也未设置危险废物识别标志。且该批危险废物没有采取封存等任何防扬散、流失、渗漏或者其他防止污染环境的措施，已造成二次环境污染。由此，初步确定因行政机关怠于履职，社会公共利益持续处于受损状态。
其次，迅速准确确定责任主体。本案中进行应急处置的是岚山镇政府，睢宁县环保局也参与了现场处置工作。根据环境保护法第10条以及办案当时适用的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2016年修正）第10条、第17条、第52条和第55条等规定，县级以上环境保护行政主管部门对辖区内固体废物的收集、贮存、运输和处置等各环节均具有法定的监管职责。通过调查，认定睢宁县环保局在明知案涉油泥系具有毒性、易燃性危险废物，需要依法收集、贮存并及时处置的情况下，在收集、转移、贮存等过程中未采取任何防扬散、防流失、防渗漏等污染防治措施，亦未进行有效日常管护和采取应急处理措施，由此造成二次环境污染，致使社会公共利益持续受到侵害。
最后，及时制发诉前检察建议并依法提起行政公益诉讼。睢宁县院于2019年5月27日组织召开圆桌会议，邀请人大代表、政协委员、人民监督员全程参与，当场宣告送达检察建议，督促睢宁县环保局依法履行监管职责，尽快将案涉危险废物移交有处置危废资质的单位合法处置。睢宁县环保局复函称其没有对固体废物进行处置的职责，在睢宁县院向其出具《风险提示函》的情况下，该局仍坚持认为其没有监管职责，并表示后续也不会采取相应监管措施。睢宁县院认为，睢宁县环保局两次复函的行为已经表明其将继续怠于履行职责，该行为致使社会公益受损状态持续存在且将进一步扩大，遂于2019年7月19日依法向徐州铁路运输法院提起行政公益诉讼，诉请法院确认该局对案涉危险废物的贮存不履行监管职责的行为违法，判令该局依法履行监管职责，并于15日内将案涉危险废物移交有处置资质的单位依法进行处置。诉讼过程中，睢宁县环保局采取措施，将案涉油泥交由有资质的公司进行专业化处理。睢宁县院遂依法变更诉讼请求。2019年11月15日，徐州铁路运输法院作出一审判决，确认睢宁县环保局对危险废物的贮存未全面及时履行环境保护行政监管职责的行为违法。
三、办案思考
公益诉讼案件办理应围绕公益保护这一核心，立足检察机关法律监督职能定位，充分运用各种方式实现对国家利益和社会公共利益保护的最大化。
（一）打造符合诉讼要求的公益诉讼证据链
一是注意借助刑事案件办理获得证据。刑事案件是生态环境检察公益诉讼案件线索的主要来源。公益诉讼检察部门应强化与刑事检察部门的沟通联系，尽早提前介入引导公安机关全面侦查取证，固定公益诉讼证据，夯实后续公益诉讼证据链。
二是注意区分刑事案件与民事案件证明标准差异。刑事案件要求犯罪事实清楚、证据确实充分，民事案件则采取高度盖然性证明标准。同时，要注意民事诉讼特殊的证据规则，如侵权责任法第66条规定的污染环境案件中因果关系证明的举证责任倒置原则，以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条规定的特定情形下的推定原则，这都为最大程度保护公共利益提供了依据。如在徐州市院提起的苏州其安工艺品有限公司等环境民事公益诉讼案中，苏州其安工艺品有限公司等将硫酸废液运至徐州境内倾倒，被现场查获3桶4.28吨，公安机关也仅以4.28吨移送审查起诉。但是，几名被告均供述另外还通过找陌生司机随机倾倒方式非法处置了68桶，但无法提供准确处置地点。检察机关认为，有证据证明被告产生危险废物并实施了污染物处置行为，被告拒不提供其处置污染物情况等环境信息，导致无法查明污染物去向，可以推定其余68桶硫酸废液被非法处置并污染了环境的事实成立。据此所提诉讼请求全部得到法院判决支持。
三是注意行政公益诉讼案件证据收集重点。行政公益诉讼设置了诉前程序，其目的在于督促行政机关自行纠正违法行为。因此，对于此类案件，在就检察机关发出检察建议前行政机关违法行政或怠于履职行为证据进行固定的同时，更要注意固定检察建议发出后行政机关未按照检察建议内容及时纠正违法行为，致使国家利益、社会公共利益持续处于受损害状态的证据，后者是调查取证的重点。
（二）打造跨部门、跨地区、跨行业的追责协作链
一是强化检察机关内部各部门的协作。内部协作是开展公益诉讼工作的基础性要求，就业务部门来看，刑事检察、控告申诉、民事检察等部门在履职中都可能发现公益诉讼案件线索，此时建立健全内部线索移送机制就尤为重要。还要强化与信息技术、警务等部门的协作，如徐州市院先后出台《司法警察协助民事行政檢察部门办案工作规范》《信息技术支持公益诉讼暂行工作办法》，有效推动公益诉讼工作开展。在上述油泥案中，徐州市院充分运用建立的一体化办案机制，在全市范围统一协调相关案件的办理，并配备必要的技术人员和司法警察，通过内部协作，有力推动案件快速办理。
二是强化区域间检察机关的协作配合。当前，跨地区倾倒危险废物的现象日益多发，严重污染被倾倒地的生态环境，危害群众生命健康。“检察机关作为法律监督机关，虽然不直接开展污染物跨区域转移问题的治理和防控工作，但是可以针对污染物跨区域转移案件的特点，整合打击、保护、预防、教育、修复职能，灵活运用立案监督、批准逮捕、提起公诉、提起刑事附带民事诉讼、民事行政案件抗诉、提起民事行政公益诉讼等职能，强化对污染物跨区域转移行为的法律监督。”[4]上述油泥案就是一个典型的跨地区倾倒废物案件，对生态环境造成的损害也十分严重。本案的办理过程也凸显了强化区域特别是相邻地区检察机关协作配合的重要
性。2019年底，徐州市院牵头苏鲁豫皖四省二十个城市组建淮海经济区检察公益诉讼联盟，以更加细致完善的跨地区协作机制为依托，推进检察一体化建设，坚决打掉灰色产业链，实现公益保护最大化。
三是强化与行政机关的深度协作配合。“在不同的国家机关中，职能定位、资源配置不同，维护公共利益的效果也不相同。行政机关是公共利益的第一顺位的代表，其不仅负有维护公共利益的法定职责，也有能力和资源能够维护好公共利益。”[5]因此，检察机关在办理生态环境公益诉讼案件中，要强化与行政机关的协作配合。在上述油泥案中，检察机关及时从环保、市场监管、税务等行政机关调取涉案公司的环评报告、公司登记变更、税务缴纳以及应急处置费用支出等证据材料，为准确提出诉讼请求提供了有力保障。徐州市检察机关除与行政机关建立常态化的线索共享、协作取证等机制外，还探索与生态环境、水务等部门细化创新“生态损害赔偿+公益诉讼”“河湖长+检察长”等工作机制，取得良好成效。结合地区公益保护实际需要，与相关行政机关联合成立了江苏省首家检察公益诉讼宣传教育基地、首家公益诉讼英烈保护基地，形成公益保护合力，取得良好成效。
其次，迅速准确确定责任主体。本案中进行应急处置的是岚山镇政府，睢宁县环保局也参与了现场处置工作。根据环境保护法第10条以及办案当时适用的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2016年修正）第10条、第17条、第52条和第55条等规定，县级以上环境保护行政主管部门对辖区内固体废物的收集、贮存、运输和处置等各环节均具有法定的监管职责。通过调查，认定睢宁县环保局在明知案涉油泥系具有毒性、易燃性危险废物，需要依法收集、贮存并及时处置的情况下，在收集、转移、贮存等过程中未采取任何防扬散、防流失、防渗漏等污染防治措施，亦未进行有效日常管护和采取应急处理措施，由此造成二次环境污染，致使社会公共利益持续受到侵害。
最后，及时制发诉前检察建议并依法提起行政公益诉讼。睢宁县院于2019年5月27日组织召开圆桌会议，邀请人大代表、政协委员、人民监督员全程参与，当场宣告送达检察建议，督促睢宁县环保局依法履行监管职责，尽快将案涉危险废物移交有处置危废资质的单位合法处置。睢宁县环保局复函称其没有对固体废物进行处置的职责，在睢宁县院向其出具《风险提示函》的情况下，该局仍坚持认为其没有监管职责，并表示后续也不会采取相应监管措施。睢宁县院认为，睢宁县环保局两次复函的行为已经表明其将继续怠于履行职责，该行为致使社会公益受损状态持续存在且将进一步扩大，遂于2019年7月19日依法向徐州铁路运输法院提起行政公益诉讼，诉请法院确认该局对案涉危险废物的贮存不履行监管职责的行为违法，判令该局依法履行监管职责，并于15日内将案涉危险废物移交有处置资质的单位依法进行处置。诉讼过程中，睢宁县环保局采取措施，将案涉油泥交由有资质的公司进行专业化处理。睢宁县院遂依法变更诉讼请求。2019年11月15日，徐州铁路运输法院作出一審判决，确认睢宁县环保局对危险废物的贮存未全面及时履行环境保护行政监管职责的行为违法。
三、办案思考
公益诉讼案件办理应围绕公益保护这一核心，立足检察机关法律监督职能定位，充分运用各种方式实现对国家利益和社会公共利益保护的最大化。
（一）打造符合诉讼要求的公益诉讼证据链
一是注意借助刑事案件办理获得证据。刑事案件是生态环境检察公益诉讼案件线索的主要来源。公益诉讼检察部门应强化与刑事检察部门的沟通联系，尽早提前介入引导公安机关全面侦查取证，固定公益诉讼证据，夯实后续公益诉讼证据链。
二是注意区分刑事案件与民事案件证明标准差异。刑事案件要求犯罪事实清楚、证据确实充分，民事案件则采取高度盖然性证明标准。同时，要注意民事诉讼特殊的证据规则，如侵权责任法第66条规定的污染环境案件中因果关系证明的举证责任倒置原则，以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条规定的特定情形下的推定原则，这都为最大程度保护公共利益提供了依据。如在徐州市院提起的苏州其安工艺品有限公司等环境民事公益诉讼案中，苏州其安工艺品有限公司等将硫酸废液运至徐州境内倾倒，被现场查获3桶4.28吨，公安机关也仅以4.28吨移送审查起诉。但是，几名被告均供述另外还通过找陌生司机随机倾倒方式非法处置了68桶，但无法提供准确处置地点。检察机关认为，有证据证明被告产生危险废物并实施了污染物处置行为，被告拒不提供其处置污染物情况等环境信息，导致无法查明污染物去向，可以推定其余68桶硫酸废液被非法处置并污染了环境的事实成立。据此所提诉讼请求全部得到法院判决支持。
三是注意行政公益诉讼案件证据收集重点。行政公益诉讼设置了诉前程序，其目的在于督促行政机关自行纠正违法行为。因此，对于此类案件，在就检察机关发出检察建议前行政机关违法行政或怠于履职行为证据进行固定的同时，更要注意固定检察建议发出后行政机关未按照检察建议内容及时纠正违法行为，致使国家利益、社会公共利益持续处于受损害状态的证据，后者是调查取证的重点。
（二）打造跨部门、跨地区、跨行业的追责协作链
一是强化检察机关内部各部门的协作。内部协作是开展公益诉讼工作的基础性要求，就业务部门来看，刑事检察、控告申诉、民事检察等部门在履职中都可能发现公益诉讼案件线索，此时建立健全内部线索移送机制就尤为重要。还要强化与信息技术、警务等部门的协作，如徐州市院先后出台《司法警察协助民事行政检察部门办案工作规范》《信息技术支持公益诉讼暂行工作办法》，有效推动公益诉讼工作开展。在上述油泥案中，徐州市院充分运用建立的一体化办案机制，在全市范围统一协调相关案件的办理，并配备必要的技术人员和司法警察，通过内部协作，有力推动案件快速办理。
二是强化区域间检察机关的协作配合。当前，跨地区倾倒危险废物的现象日益多发，严重污染被倾倒地的生态环境，危害群众生命健康。“检察机关作为法律监督机关，虽然不直接开
展污染物跨区域转移问题的治理和防控工作，但是可以针对污染物跨区域转移案件的特点，整合打击、保护、预防、教育、修复职能，灵活运用立案监督、批准逮捕、提起公诉、提起刑事附带民事诉讼、民事行政案件抗诉、提起民事行政公益诉讼等职能，强化对污染物跨区域转移行为的法律监督。”[4]上述油泥案就是一个典型的跨地区倾倒废物案件，对生态环境造成的损害也十分严重。本案的办理过程也凸显了强化区域特别是相邻地区检察机关协作配合的重要性。2019年底，徐州市院牵头苏鲁豫皖四省二十个城市组建淮海经济区检察公益诉讼联盟，以更加细致完善的跨地区协作机制为依托，推进检察一体化建设，坚决打掉灰色产业链，实现公益保护最大化。
三是强化与行政机关的深度协作配合。“在不同的国家机关中，职能定位、资源配置不同，维护公共利益的效果也不相同。行政机关是公共利益的第一顺位的代表，其不仅负有维护公共利益的法定职责，也有能力和资源能够维护好公共利益。”[5]因此，检察机关在办理生态环境公益诉讼案件中，要强化与行政机关的协作配合。在上述油泥案中，检察机关及时从环保、市场监管、税务等行政机关调取涉案公司的环评报告、公司登记变更、税务缴纳以及应急处置费用支出等证据材料，为准确提出诉讼请求提供了有力保障。徐州市检察机关除与行政机关建立常态化的线索共享、协作取证等机制外，还探索与生态环境、水务等部门细化创新“生态损害赔偿+公益诉讼”“河湖长+检察长”等工作机制，取得良好成效。结合地区公益保护实际需要，与相关行政机关联合成立了江苏省首家检察公益诉讼宣传教育基地、首家公益诉讼英烈保护基地，形成公益保护合力，取得良好成效。
篇四：检察机关开展长江生态环境资源保护公益诉讼实务研究
长江流域生态保护检察公益诉讼实践探析
作者：穆书芹
赵春蕾
来源：《中国检察官·司法实务》2019年第08期
摘
要：2018年，湖北省检察机关开展了“长江流域生态保护公益诉讼专项行动”，以长江流域水资源、森林、草场、湿地、岸线资源以及生物多样性保护为重点，着重办理涉及饮用水源地、黑臭水体污染治理、长江干线非法码头、河道非法采砂、沿江化工企业违法排污等突出违法情形的案件。行政公益诉讼中行政责任与刑事责任竞合问题，长江流域生态管理责任主体确认困难问题，公益受损证据取得难问题，建立健全线索共享机制问题，行政机关履职认定标准问题有待探讨。
关键词：长江
流域
生态保护
检察公益诉讼
习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上指出：“推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发。”我们始终牢记习近平总书记的重要指示精神，深刻认识检察公益诉讼是运用法治思维和法治方式解决公益保护困境的重要制度设计，是充分发挥检察职能推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，不断增强政治责任感和历史使命感，自觉围绕党中央重大决策部署和地方重要工作安排推进检察公益诉讼工作，努力为落实以人民为中心的发展思想、打赢“三大攻坚战”、推进长江大保护助力，使检察公益诉讼工作始终沿着正确的方向发展和推进。
一、长江流域生态保护公益诉讼实践基本情况
6300余公里的亚洲第一长河长江，是我国的黄金水道和经济发展重心，也是自然资源利用与生物多样性保护的重要地区。其干流流经我国11个省、自治区、直辖市，流域覆盖19个省、自治区、直辖市。长江在湖北省形成了全长1061公里，面积54168.5平方公里，人口达2750.1万的“长江之腰”湖北长江经济带。武汉的长江岸线长度达249.6公里，位居全国各大沿江城市岸线长度第四位，市内有长江最大支流汉江，大小湖泊166个，水域面积占全市面积四分之一。保护这片水土丰饶地带的环境，成为检察机关的肩头重任。
（一）树立正确长江流域生态保护检察公益诉讼工作理念
以科学理念引领长江流域生态保护检察公益诉讼，保证正确工作方向。
1.牢固树立双赢多赢共赢理念。实践中，检察机关牢牢树立双赢多赢共赢的工作理念，坚持把诉前实现维护公益目的作为最佳状态。对立案的行政公益诉讼案件，首先向行政机关发出检察建议，督促主动整改，尊重行政权的行使，支持依法行政，既使公益得到及时保护，又以最少司法投入获得最佳社会效果。比如，对辖区长江沿岸非法码头问题，及时向主管部门发出
篇五：检察机关开展长江生态环境资源保护公益诉讼实务研究
经济
￡
I法检察机关环境公益诉讼助推
长江经济帯绿色发展—以重庆为视角—杨欣摘要：中国经济的迅速崛起，产生诸如水源污染、动植物灭绝、水土流失等副作用，给国家造成了不可估量的损失。针对环境
保护问题，检察机关提起的环境公益诉讼以其独特优势在对行政机关行为的纠错和对生态破坏现象的整治方面发挥了重要作
用。为办好重庆地区环境公益诉讼案件，实现经济转型、绿色发展，重庆市检察机关积极开展诸如“保护母亲河”等公益诉讼专项
行动,以实践论证环境公益诉讼对实现长江经济带绿色发展的积极意义，给长江沿岸城市的生态保护和经济发展提供了正面积
极的参考范例，但如何实现环境行政公益诉讼的持久推进、如何杜绝地方保护等亟待解决的问题，需要各方主体发挥各自优势，加强联合行动，针对长江经济带绿色发展的共同目标而持之以恒。关键词：检察机关；环境公益诉讼;长江经济带；绿色发展
作者单位:重庆工商大学中图分类号:DF41文献标识码:A一、引出问题2019年4月，习近平总书记在重庆视察时特别强调，重
有可能遭受侵害的危险时，应当向行政机关提岀检察建议，督促其依法整治；如果经过一定期限,仍不履行职责,致使环
境公益持续被侵害或处于危险状态袁检察院可以将其诉至法
庆要在推进长江经济带绿色发展中发挥示范作用。发挥示范
作用，首先就是要筑牢长江上游重要生态屏障，实现重庆地
区的生态修复与环境保护。而生态环境的修复与保护当然离
庭。相较环境公益诉讼其他原告主体，检察机关在立案、取
证、胜诉困局具有明显优势。不开法治的保驾护航。2014年4月《中共中央关于全面推进
依法治国若干重大问题的决定》中提岀“探索建立检察机关
（二）检察机关环境公益诉讼实践第十三届全国人民代表大会第三次会议上，最高检检察
长张军报告工作时谈到:截至2019年7月，全国检察机关环
提起公益诉讼制度”，至此开始了一项环境保护的关键法律
制度一一检察机关环境公益诉讼试点遥境公益诉讼案件共立案约12万件，占立案总数的54.96%遥
重庆作为天然森林，具有得天独厚的自然条件，却也是
生态环境遭到破坏而十分脆弱的地区之一。重工业发展等诸
通过环境公益诉讼在耕地湿地修复、生活垃圾清除等方面发
挥作用，并追偿修复生态、治理环境费用34.5亿元。全国检
多因素致使生态日
益恶化袁大大制约着重庆经济的可持续发
展。而环境公益诉讼的运用,就成为守住重庆“一江碧流、两
察机关两年多的办案数量与质量充分说明了检察机关作为
环境公益诉讼管辖主体对绿色生态的有效保护。并且在环境
岸青山”的法治保障。检察机关针对行政主体的违法失职行
为或针对没有法定机关或组织起诉的情况，开展长江经济带
行政公益诉讼部分,坚持“把诉前实现维护公益目的作为最
佳状态”，在2018年环境行政公益诉讼的近六万件案件中，生态保护公益诉讼工作，既是重庆检察机关义不容辞的职
责，也是深入践行党中央对长江经济带发展期许的必要举措。向行政机关发岀检察建议的占比高达93.2%；通过检察建
议,对绝大多数行政机关因违法失职而损害环境的行为予以
诉前督促；而对不能有效落实的检察建议则以庭审接力，推
二、检察机关环境公益诉讼实践与逻辑（一）检察机关环境公益诉讼概念环境公益诉讼在许多国家都有概念，如美国的环境公益
诉讼被称为“公民执法”或“私人检察总长”,指公民或非政府
环保组织在环保行政机关未及时履行职责时,替代其实施环
境法，以保护生态环境;德国的“环境团体公益诉讼”,对违反
环境法律的行政行为袁规定获得诉讼资格登记的团体可以起
动问题解决，在给予行政机关自我修正机会的同时,更为尽
快实现环境修复、节约司法资源发挥了积极效用。三、重庆市检察机关环境公益诉讼基本情况（一）重庆市检察机关环境公益诉讼实施概况根据重庆市检察机关2017—2020年公益诉讼白皮书、工作报告袁对重庆市检察机关提起环境公益诉讼的开展状态
诉；印度环境公益诉讼在借鉴美国经验中兼具自我特色，重
与作用作如表1归纳。表1数据反映了重庆市检察机关环境公益诉讼的基本
情况。重庆市检察机关开展环境公益诉讼三年以来，立案
3327件,发起诉前程序2748件，仅87件起算，并且办案数
心为社会弱势群体的保护。但检察机关作为起诉主体的环境公益诉讼则为我国独
有袁具体分为检察机关提起的环境行政公益诉讼和环境民事
公益诉讼。其中检察环境行政公益诉讼是指人民检察院在履
量呈现逐年上升趋势；根据2020年6月4日重庆市检察院
发布会上内容可知，重庆市检察机关生态环境公益诉讼全面职过程中,发现行政机关违法失职致使环境公益受到侵害或
2021年第1期
发力，在督促治理或清理被污染水域、林地、耕地或湿地，清
理固体废物、生活垃圾等方面取得了显著成绩，加强了对“长
江风景眼、重庆生态岛”的司法保护”表1重庆市检察机关环境公益诉讼开展情况修复被损毁
清理固体废
时间立案（件）诉前程
诉讼序（件）（件）的耕地、林
物、生活垃
地、湿地（亩）圾（万吨）2017.07—2018.06（“保护长江母亲河”
278235公益诉讼专项行动）201811721101242500320191588144752690052019.07—2020.0616581543723327（民事
2017.07—2020.05公益诉讼立
274887案269件）注：一亩=
0.0667公顷。（二）重庆市检察机关环境公益诉讼实施作用1.通过公益诉讼专项活动聚焦生态保护”
2018年3月3日，重庆市检察院动员部署从2018年4月开始为期2年的全市检察机关“保护长江母亲河”公益诉讼专项行动”为了保
障专项行动有效展开，重庆市各级检察院都成立了公益诉讼
专项行动领导小组,并加强与技术人员、司法警察协作”通过专项行动突岀公益诉讼工作位置，增强公益诉讼工作对市民
社会的影响力，积极实现生态保护”根据2020年3月30日
重庆市检察机关“保护长江母亲河”公益诉讼专项行动数据
盘点，做岀如表2归纳”表2“保护长江母亲河”专项行动对生态环境保护的成果追偿修复生态、治理环境费用1050万元督促治理被污染的饮用水源地3.2万亩督促清理被污染和非法占用的河道167.15千米督促治理被污染水域面积2481.54亩保护国有林地和生态公益林620.2亩保护被污染土壤969.44亩督促清除处理违法堆放垃圾5.33万吨督促整治违法排放污染物造成环境污染的企业541家一：一亩
抑0.066公顷。“保护长江母亲河”公益诉讼专项行动开展两年来,主要
致力水资源、岸线资源、森林草场湿地领域的保护，并且以水
资源保护为重，由此看岀，重庆市曾经对水污染治理的忽视”
通过此次行动，形成对母亲河保护的重视”表2不仅显示岀
专项行动在水污染治理、土壤污染保护、垃圾污染清除等生
态保护方面的显著成果,并通过督促相关企业对环境污染环
节进行整治,
实现对全市企业环保警示,
革新企业生产方式,
减少源头污染”2.充分运用人才、技术助力环境公益诉讼开展”重庆市
检察机关启动公益诉讼人才库和公益诉讼专业团队,为公益
诉讼开展提供专业支持”例如最高检挂牌督办案件——石柱县水磨溪湿地保护区建设工业园破坏生态环境案中,在对该
自然保护区进行修复时,石柱县就邀请国家林业和草原局华
东林业调查规划设计院，编制了《重庆石柱水磨溪湿地县级
经济
￡
I法自然保护区生态修复方案》，在专家指导下加快了湿地生态
修复进程”方案对哪些项目需要自然修复，哪些方便群众岀
行和防洪的项目予以保留进行了科学的论证；在技术方面，检察院采用无人机取证降低调查取证的困难并提升了发现
线索的能力”例如在重庆市一分检履职过程中，发现某锶业
公司的锶渣堆放场可能存在环保、安全等方面的隐患，通过
计算机实现渣场的地理位置、面积、方量与周边环境关系的固定,避免取证制约环境行政公益诉讼影响修复与保护生态
环境”3.
良好发挥诉前程序，实现生态环境的及时修复”从表1得知，检察机关开展环境公益诉讼立案3327件案件，仅有
87件向法院起诉，占总体案件的2.61%，绝大多数问题都在
诉前程序中得到了解决”诉前程序能够及时有效地修复环境
损害，同时又极大节约司法资源；并且在制约检查机关滥用
权力的同时,
也利于实现行政机关对生态修复工作的配合比如2018年4月“朱沱镇生活污水整治公益诉讼案”，通过
检察建议就实现了朱沱镇政府及时履行环境保护职责，加快
污水处理厂建设，从根本上解决污水直排问题”公益诉讼不
是为了将行政机关推向被告席,重要的是检察建议能够使行
政机关不盲目开发环境，真正重视绿色生态的长远经济价值”4.
为地区经济提供绿色、长效的新方向”中国经济的高
速发展是各地经济的集合体，各个地方为了自身地区的产业
发展争先恐后地搞大开发、大建设”在一些地区，工业企业成
功获利的经验迅速成为其他地区照本宣科的材料；可惜的是，政府缺乏对辖区自身环境、资源特色的审慎考量,造成了
“舍了绿水青山”,也难获“金山银山”的惨痛局面”在前文“水
磨溪案”中，政府为了实现该辖区经济发展,盲目开发建立工
业区，侵占了湿地保护区土地五千多亩，累计投入20亿元，结果却仅有3处厂房，冷落萧条,损失惨重”重庆市四分检的一个检察建议,
促使石柱县政府根据各方专家建议实现绿色
转型:利用湿地自然优势和野生动植物资源,转型旅游、商贸
和乡村振兴等发展方向”5.
通过个案推动整个行业的污染治理”环境污染被许多
行业视为经济发展不可避免之弊端，所以为了当地经济发
展,有些地方政府持有无视生态破坏的短浅思维”在2017年
重庆市首例检察机关提起行政公益诉讼案件——古昌镇畜
禽污染案中，就形成了对整个重庆乃至全国范围内对畜禽养
殖污染的重视”荣昌区新峰河、瀨溪河等河岸纵深200米属
于畜禽禁养区，却长期存在违规养殖畜禽的情况;畜禽粪便
等污染物未经治理直接排放入河水，造成了水源及周边环境
的污染，也给当地居民生存环境和饮水安全造成威胁”荣昌
区检察院通过向荣昌区16个镇街发岀《检察建议书》，之后
对仍然消极作为的古昌镇政府起诉，使得禁养区内河流污染
情况得到全面治理”6.创立主动探索线索模式,为环境公益诉讼长期开展奠
基”近年来，重庆各基层检察院都存在公益诉讼线索来源少2021年第
期
149”
经济与
法的问题，没有线索来源，公益诉讼工作就成了
“无根之木”。虽
然也曾做过不少尝试,如设置举报邮箱、举报热线，但这些形
式从本质上来说依旧是被动式等待，效果极其有限。为此，2019年5月28日，重庆市检察院建立全国首个省级检察机
关公益诉讼巡查制度，规范化、常态化地开展巡河、巡湖、巡
山等工作。全市三级检察院充分整合内部资源，推进巡查工
作，为环境行政公益诉讼的长期开展打下了线索基础。四、重庆市环境行政公益诉讼实施问题与建议由于环境行政公益诉讼在重庆开展时间较短，且重庆市
环境具有固有问题袁环境公益诉讼对长江经济带绿色发展的助推仍然存在问题。（一）
缺乏异地起诉将使地方保护主义滋生分析近两年检察机关提起公益诉讼案件得知袁针对行政
机关的失职监管致使生态环境损害而起诉的主体袁近乎是同
一辖区对应的检察机关，而不存在异地起诉的做法。这样做，具有办事效率更高的优势,但从长远来看,很难有效防止地
方保护主义。同处一地的检察机关和行政机关，工作、生活息
息相关,如果岀现行政机关为了追求当地经济发展,而包庇
企业袁进而给检察机关、审判机关施压袁可能也会使检察机关
不敢作为或审判机关偏向审理，进而无法实现对污染治理、环境保护的目的,损害社会公共利益遥今后，在同地监督与审
理的同时，还应加强与异地司法机关的合作，避免地方保护
主义削减环境公益诉讼效果。（二）
环境保护成果的永久筑牢和环境公益诉讼
的长期开展亟待思考如何实现生态环境的永久保护,以及如何实现环境公益
诉讼工作的长期开展袁是目
前重庆市检察机关和行政机关必
须确立之事。虽然主动巡查制度的建立会增加环境公益诉讼
的线索来源,但这远远不够。环境公益诉讼在重庆开展良好，大多得益于“保护母亲河”专项行动。但两年专项行动已经结
束，“长江经济带绿色发展”的强调也不一直是中央重心,之
后很可能就岀现检察机关监督不力或行政机关不积极履行
治理职责的情形;毕竟中央不可能随时随地监管地方，而且
仅有极少数案件可能被最高人民检察院挂牌督办。要想让这
股助力环保的热情不至于转瞬即逝，必须通过相应规范性文
件对检察和行政主体行为予以约束和鼓励遥（三）
预防性环境公益诉讼不足将花费更多环保
成本从案件性质看袁近乎所有案件都是在环境被污染之后才
展开的检察监督工作。这样付岀的代价较环境污染提前预防
大岀许多，是极不划算的。对于环境污染的预防方面,首先，可以要求企业作为主体提交产品整个制造过程的污染处理
报告以及定期环境监测报告；由于专业的环境鉴定费用昂
贵，政府应当增加对企业环境鉴定费用的部分财政支持，并
且通过官方公开企业鉴定义务的履行情况,使企业为了自身
2021年第1期良好形象和长远发展主动开展环境治理。（四）
公益诉讼队伍的专业能力存在差距公益诉讼工作开展时间较短又具有极强专业性袁而进行
环境监督的主体,绝大多数还是基层检察院。基层检察院作
为离人民利益最近的监督机关袁更加了解辖区内相关生态情
形；但要使基层检察机关更好开展环境行政公益诉讼,必须
加强环境监督队伍人员配备以及相关领域专家引领,夯实基
层检察人员的业务能力。同时形成重庆市检察院、分院对区
县检察院的保护，促进形成基层发现问题、合力解决问题的法律监督体系。（五）
环境公益诉讼宣传路径须拓宽重庆检察机关三年来的公益诉讼成果中袁有一个值得我
们注意的点，就是2019年相较于2018年清理固体废物、生
活垃圾多了2万吨。这反映了市民环保意识普遍不高。持续
依赖公益诉讼处理垃圾、废物将是个永无止境的问题。因此，我们必须拓宽环境公益诉讼和环保知识的宣传，在全市范围
内形成良好的长江经济带生态保护氛围，让更多市民知悉何
种情形能够达到侵害环境公共利益的程度袁并通过拓宽民众
提意见和报案途径,类似微信公众号、网站运营等方式，形成
更为便利的环境侵害线索收集机制。通过自下而上的监督以
及自上而下的规范，让更多的污染问题得以在源头被扼制。参考文献:[1]
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