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基于少数民族生态文明治理 角度的审计制度建设研 究 我国十八大将生态文明建设纳入到了社会主义建设的总体布局中，要求各地政府提升对生态文明建设的关注度，从多方出发推进生态环境保护。审计机关作为国家监督部门，是推进生态文明建设的关键力量，应当在生态文明建设中发挥应有作用。我国少数民族主要分布于西南地区、西北地区和东北各省等，这些地区生态系统丰富多样，但生态环境脆弱，很多地区面临着资源自然被破坏的现象，亟待进一步推进生态文明治理。而构建科学的审计制度，从审计视角入手对政府生态文明建设的有效性进行分析，则能够将众多信息量化，并将其转化为生态文明建设成果的衡量数据，对于明确生态文明建设方向，提升生态保护有效性具有较大的现实性意义。
一、少数民族生态文明治理下审计制度建设的现状 改革开放 40 余年来，我国政府对生态文明的认识不断深入，从过去经济发展以牺牲环境为代价的实践中吸收血的教训，当前已经开始将环境保护纳入到国家发展的日程中，并从多项工作中对这一工作进行强化，取得了显著的效果。从 20 世纪 80 年代开始，我国就将环境保护纳入到国家的基本国策中，开始认识到环境保护的重要性；20 世纪 90 年代，党的十五大在纵深化分析中国新形势的基础上提出了“可持续发展”思想，将环境保护纳入到国家发展事业中；2000 年之后，十六大提出要大力推动社会发展，并引导整体社会进入到“生产发展、生活富裕、生态良好”的文明之路，进一步对生态文明建设进行深化认识；十七大报告对“科学发展观”进行了系统阐述，并在全面分析国家环境形势的基础上提出了“生态文明”观念；十八大正式将生态文明建设纳入国家“五位一体”布局中，并从多层面出发开展资源节约型建设，进一步提升了生态保护力度；十九大提出要统筹山水林田，实行最严格的生态环境保护制度，为未来中国更好地推进生态文明建设、绿色化发展画出了“路线图”。在国家对生态文明治理不断上升、深刻理解的同时，全国各地也逐渐将生态建设付诸实践，少数民族作为我国 56 个民族中的重要部分，在生态文明治理中发挥着关键作用，做出了重大牺牲。
随着我国生态文明建设的不断推进，国家各项配套建设也逐步开始向生态文明方向靠拢，其中审计制度作为国家监督管理体系中的重要部分，也开始得到各地政府的重视，并引入到生态文明建设的全过程中。从 20 世纪 70 年代开始，我国很多审计机关都逐渐开始对绩效审计提升关注度，并将资源环境绩效纳入其中，世界审计组织在 1992 年成立了环境审计委员会，并发布了矿产资源、生物多样性、可持续能源、气候变化应对等 9 个指南。在 1998 年，国家成立了审计署农业与资源环保审计司，国家审计环境审计项目不断增加。并且，我国审计署在 2009 年发布了《关于加强资源环境审计工作的意见》，其中提到要将审计范围从水环境审计和土地资源审计向矿产资源、森林资源、大气污染、生态环境建设等领域推进，对审计服务生态文明建设的着力点进行了拓展。近年来，在我国国家审计工作取得了更为显著 的成效，审计范围已经完全掩盖生态文明建设工作，且积累了丰富的经验，审计制度与国家各个行业发展更为协调。如进一步对《审计法》进行了完善，明确了生态环境审计的思路和方法，并对生态文明审计的职责、权限等进行了规定。但不可否认的是，在国家少数民族生态文明审计“一路向好”的同时，也暴露出很多问题，如审计意识有待进一步提升、审计制度不完善、审计工作亟待常态化等，未来还有待进一步对这些问题进行解决。
二、少数民族生态文明治理角度下审计制度建设的思路 （一）提升生态文明审计意识 少数民族生态文明治理角度下构建审计制度，首先就必须要提升生态文明审计意识。在国家快速发展过程中，人民对生态环境保护的认识更为深刻，重视度不断提升，审计工作也开始向环境保护上靠拢。但是整体来看，我国少数民族地区对生态文明审计的认识依然处于低层次中，且很多审计人员对生态环境审计的认识也不够全面，未来还亟待进一步提升在这方面的认识，强化审计意识。第一，树立责任意识。国家审计是国家治理体系中较为重要的部分，审计的效果直接关系到国家生态治理的效果，因此不管是审计人员还是各地区人员、少数民族人员都必须要对审计工作提升关注度，树立责任意识，响应生态文明建设的审计诉求，并逐步将生态文明建设责任纳入审计实践，进一步促进国家治理能力和治理体系的现代化。第二，树立忧患意识。忧患意识也是少数民族地区生态文明建设下审计制度建设的重要部分，当前虽然经过政府和人民的努力，我国各个地区环境问题逐渐得到解决，经济形势向好，但依然不能忽视生态文明建设，否则将会前功尽弃。这就要求少数民族人员、审计机关、审计人员等始终保持忧患意识，以绿色化眼光和科学发展观眼光开展审计工作，严格把控生态环境的“底线”和生态保护的“红线”。第三，树立宏观意识。生态文明建设属于国家发展的大战略，也是引导我国经济转型的重要抓手，在开展审计工作的过程中，应当坚持宏观意识，从国家生态文明建设的全局和整体上进行布局，使审计工作被落实于国家生态建设的每一项工作中，开创新的审计局面。
（二）完善 生态文明审计制度 现有情况下，我国国家审计工作开展的依据是 2006 年前后所修订的《审计法》，其为审计机关合法性、真实性、有效性审计提供了良好依据，但其中针对于生态文明建设审计并没有做出严谨科学的规定。当前随着时代的快速发展，人们的经济活动与生态环境之间的关系更为紧密，但生态文明审计往往将政策性文件作为依据，在审计的过程中面临着审计标准不一的问题，审计内容缺乏深度、主观性较强，且审计质量难以保障，使审计风险不断被增大，无法有效凸显生态文明审计的短板。基于此，政府应当对现有情况下生态文明审计的状况进行总结和分析，并构建科学的法律制度，对该项工作进行规范。首先，在审计立法中纳入生态文明建设，构建普适性强、权威性高的审计体系；其次，建设生态文明审计对方性办法或者部门规章，并明确审计的地位、权限、职责等，为各地区更好地开展生态文明建设审计提供参考依据，并为立法做好保障；最后，结合国家生态文明审计的现实情况出台审计实 务指南，从大层面中明确生态文明审计的框架、模板等，逐步推动少数民族生态文明审计的规范化、制度化发展。
（三）推动生态文明审计常态化 在提升少数民族生态文明审计意识、完善生态文明审计制度之后，还要采取科学的措施推动生态文明审计常态化，使之真正成为国家生态保护的抓手。第一，在年度审计计划中增加生态文明建设审计项目。审计部门在开展审计工作部署的过程中，要将被审计单位与生态文明建设联系起来，明确其对生态文明审计政策制度的执行效果、生态建设管理的科学性、生态建设资金的运用效益、领导干部在生态建设方面的履职情况等，通过系列生态化审计破除制度缺失和体制障碍，推动生态文明审计的常态化和规范化。此外，还要结合现实情况制定审计项目滚动机制，对审计过程进行全面优化，确保在一定范围内所有审计对象都可以接受到全面监督，以周期性、动态化审计全面覆盖全过程，逐步推动生态文明审计的可持续发展。第二，在其它专业审计项目中纳入少数民族生态文明审计。少数民族生态文明审计作为国家生态文明审计的重要部分，应当得到全面贯彻和执行。首先，在财务审计中纳入生态文明审计。要对国家专项生态文明建设资金的运用情况进行审计，明确其分配、管理和运用情况是否合规，确保所有资金都可以被运用于生态文明建设中，取得理想的效果。其次，在金融审计中纳入生态文明审计。金融审计要将国家出台的“绿色信贷”政策放在主要位置上，金融机构在开展信贷的过程中，要将生态环保放在第一位，对于不达标企业要及时提升贷款门槛，使资金更多地流入到绿色化企业中。最后，在投资审计中纳入生态文明审计。投资审计要将重点放在污染物防治设施和主体工程建设中，通过审计对污染物防治建设情况进行监督。
三、少数民族生态文明治理角度下审计制度建设的策略 （一）借力资源整合，丰富审计制度内容 少数民族生态文明审计属于国家生态化审计的重要部分，也是全国性审计内容，在开展审计工作的过程中，需要有明确的制度规范。但正是因为其审计覆盖面较强，具有较高的综合性特征，所以在制定审计制度的过程中，要对资源进行整合，使审计制度覆盖各个环节的各个层面内容，为审计机构在各个行业中开展审计工作明确方向。例如，可以对金融行业法律制度规范、能源法律制度规范、环境保护法律制度规范等有关的法律资源进行整合，将审计制度嵌入到各个政策性规定中，使审计的覆盖面更为广泛。这不仅能够推动审计制度内容的丰富，而且还能够确保各项规范措施的有效落实，对于提升生态文明审计效果十分有益。
（二）严查资源与权责，明确审计制度重点 我国政府在国家会议中曾多次提到国家审计对国家治理的价值和意义，并对国家审计机关提出了更高要求，要求其要对国有资产、公共资金、国有资源以及各级别干部的履职情况进行审计。这说明我国政府对生态文明审计的关注点已经开始发生转移，不再仅仅关于某一个层面的审计，而是更有目的性、全面性地开展审计，因此必须要对审计重点进行明确。审 计机构在审计的过程中，也要对资源和权责进行严查，明确资源的运用情况、权责落实情况等，不管是资金的分配运用、自然资源资产的开发和利用，还是权责权限的落实，都要予以审计。且在审计之前还要结合少数民族生态文明审计的要求、国家生态保护政策规定等，对被审计机关的情况进行考察，明确审计重点和目标，并严格依据重点开展审计工作。
（三）适应潮流与趋势，优化审计制度方 式 在国家生态文明审计过程中，审计方式是一项尤为重要的部分，审计机关所采用的审计方式是否科学有效，直接关系到审计的效果。因此国家审计制度的制定要对审计方式进行明确，切实根据新时代下的新潮流和新趋势，对审计方式进行规定，鼓励审计机关更好地对审计方式进行创新。第一，购买社会审计服务方式。随着生态文明审计覆盖面的不断广泛，各个地区审计机关可以有效开展政府购买审计业务，也可以尝试对环境审计、资源审计、民生审计等项目进行外包。第二，大数据审计方式。当前的时代是数据化时代，更是信息化时代，审计机构要充分对各种先进的技术进行运用，提升审计的有效性，降低审计过程的繁琐性。如借助于大数据技术对各种数据信息进行搜集，借助于云计算技术对各种信息进行计算、筛选等。国家在制定审计制度的过程中，要纳入这些内容，使各个审计机关更好地对先进技术进行运用，鼓励其创新与发展。
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