篇一：如何做好行政审判工作
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篇二：如何做好行政审判工作
充分发挥行政审判的积极作用
在法制环境与社会矛盾化解中的主动作用 当前，全国政法系统正在深入推进社会矛盾化解、社会治理创新、公 平廉洁执法三项重点工作，这对人民法院进一步坚持能动司法提出了新的 重大课题。最高法院院长王胜俊指出，要从人民法院的本质属性动身推进 能动司法，人民法院是政治性、法律性和人民性的高度统一；要从中国特 色社会主义司法的差不多规律动身推进能动司法，中国特色社会主义司法 应当是服务型司法、主动型司法和高效型司法；要从实现定纷止争、案结 事了的要求动身推进能动司法，实现法律成效和社会成效有机统一；要从 爱护司法公平、保证社会公平正义动身推进能动司法，坚持以执法办案为 中心，通过充分发挥职能作用，爱护社会公平正义。1 《行政诉讼法》的颁布和实施，对我国法治环境的形成和改善起到了 重大的推动和促进作用。行政审判作为一项诉讼制度，所解决的争议都涉 及公权力，都发生在公民、法人和其他组织与行使公权力的行政机关之间。
行政审判同行政权力的关系极为紧密，在三大诉讼法律制度中，它最先倾 听对行政治理方的诉求、最早以司法权介入行政权并最终以司法权制约、 监督行政权。行政诉讼在化解社会矛盾、创新社会治理、爱护社会和谐稳 固方面的重要性不言而喻，现代社会已公认行政诉讼的开展程度是衡量一 个国家法治发达程度与社会文明程度的重要标尺。本文通过对行政审判实 践中典型案例的评析，进一步阐释了行政审判在法制环境与社会矛盾化解 中的主动作用和司法审判的价值取向 行政诉讼作为以司法权解决行政争议的法律制度，他调整的是行政权 力和公民权益之间的关系，行政案件从受理之时，行政程序中的官民矛盾 就集中到了法院，在司法权对具体行政行为合法性的审查过程中，如何调 整行政权力和公民权益，既是行政审判长期探究的咨询题，也是学术界争 辩较大的一个咨询题。他的难点在于如何既爱护国家行政法律的贯彻执行 又爱护公民、法人和其组织的合法权益，事实上质依旧公共利益和个人利 益的关系咨询题。行政权关系着公共利益，作为行政治理相对人关于涉及
1 《人民法院报》2010 年 5 月 6 日 第一版
切身利益的公权力有着复杂的心态，在权益保证方面依靠于行政公权力的 给予，而行使这些权益有受制约于公权力，在这种多重复杂的法律关系中， 行政权力的不当行使，不仅损害了公共利益，也损害了公民权益。行政审 判尽管是对涉诉具体行政行为是否合法进行的审查，其最终目的应该是为 了更好地保证公民权力。行政诉讼法“爱护公民、法人和其他组织的合法 权益，爱护和监督行政机关依法行使行政职权，按照宪法制定本法”的立 法宗旨，全面诠释了行政诉讼的核心所在，即通过行政诉讼，在更好地保 证公民权益和爱护行政权力之间寻求最佳点，但这并不意味着是保持公权 力与公民权益的平稳，而是在更好地保证公民权益的同时有效操纵行政权， 这也是行政审判在法制环境与社会矛盾化解中的主动作用和司法审判的价 值取向的重要法律依据。
我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，由此可见， 在我国实行的人民民主专政的国家体制下，公共利益也即全体公民的利益。
行政诉讼对涉诉具体行政行为的司法监督，实质上确实是对公共利益的爱 护，是以国家司法权来操纵行政权，使它不被用来侵害公民法人和其他组 织合法权益，因此，行政案件的裁判，除了依据法律，还应综合考虑社会 进展因素、国家法治进程的要求、爱护国家法治统一的要求，在此基础上 化解行政法律关系矛盾，这确实是行政诉讼价值取向。
例 1：在陈某诉公安机关行政处罚一案中，公安机关行政处罚决定书认 定陈某涉嫌赌博，并提供了有关证据予以印证。如果仅从证据的形式上看， 差不多能够还原一个涉嫌聚众赌博的情形，公安机关对涉案人员的行政处 罚看起来理所应当，并无不当；然而，如果换一个角度，遵循《行政诉讼 法》“爱护公民、法人和其他组织的合法权益，爱护和监督行政机关依法行 使行政职权”的立法宗旨，我们第一应当凝视的不是原告是否有涉嫌赌博 的违法行为，而是应当第一审查被告作出的行政处罚具体行政行为是否合 法，这才是《行政诉讼法》设置行政诉讼制度的初衷。通过司法权对行政 权的监督，在爱护公民、法人和其他组织合法权益的基础上，爱护、监督 行政机关的执法行为。关于行政处罚类的行政诉讼案件审判的价值取向， 应当是第一采取否定性态度，否定被诉具体行政行为的合法性。然后，通
过对被告提交证据的审核认定，以合法有效的证据再逐一排除对该行为合 法性的怀疑，以确凿的证据还原一个合法有效的具体行政行为。只有如此， 司法权才能有效地监督行政权。本案中，通过对被告上述证据的审查后， 公安机关认定原告赌博事实的讯咨询、询咨询笔录、当事人陈述材料和证 人证言中，有关赌博事实陈述不相一致，在重要环节上存有明显的出入， 对时刻上、先后顺序上、“过钞票”与否及数量上有明显出入；仅依据他人 供述中对原告的指认来认定赌博事实欠缺， 案件中的讯咨询笔录和询咨询 笔录均存在不符合法律的强制性规范之处，其合法性存有重大暇疵；抓获 通过、物证照片和鉴定结论亦不能反映赌博现场的客观事实。上述证据不 能形成完整的证据链条，尚不足以还原、认定原告参与赌博的情形，且被 告在作出处罚决定前的告知程序不符合法律规定的规范要求，在此情形下 作出的行政处罚决定书，要紧事实证据欠缺，不符合法律规范，程序违法。
据此，本院依法作出撤销行政处罚决定的判决，并已生效。本院将办案单 位存在的不足逐一列举，向上级公安机关以司法建议的形式告知，该案通 过公安机关法治部门在公安系统中作为典型案例进行警示，反响较大。
例 2：原告陶某诉被告某社会保险中心劳动保险行政治理一案，原告经 与调整前的退休金比对，发觉被告核算其缴费年限和视同缴费年限运算有 误，没有按照文件规定按照 29 年连续工龄予以运算，直截了当导致了差不 多养老金数额的减少；被告认为，按照劳动保险有关政策文件的规定，原 告是在不同的单位从事临时工种，并由后续临时工的单位录用，不符合享 受连续工龄待遇条件，对其连续工龄不予核准。该案实际涉及到了对劳动 保险政策、法规的明白得和适用咨询题。按照有关政策文件的规定，临时 工如果在某一单位做临时工，同时被这一单位录用为长期工后，其工作时 刻方可运算为连续工龄；若不是同一个单位录用，则不能认定为连续工龄。
这也是被告对原告申请连续工龄不予认可的依据。关于该案件，我们不能 机械教条的适用有关的政策，因此也不能简单否认行之有效的政策文件。
我们应当以国家爱护劳动者的立法宗旨、原则为动身点，提倡从立法的原 意、立法精神和法理关系诸方面来明白得法律条文，从体现法律公平价值 和法律成效与社会成效统一的高度来运用法律。在适用法律规范时，行政
审判关于法律和社会有不可替代的整合作用，审判活动尽管是法官对个案 的法律适用，但不应限于按照既定法律的标准来裁决社会行为。而应当更 新司法理念，能动司法。本案涉及的劳动保险法律颁布于 1951 年，其中确 立的一些重要法律概念已被 1995 年颁布的劳动法和 2007 年颁布的劳动合 同法所取代。现行的劳动法律更加体现了以人为本的社会进展理念，更加 尊重人权，更加大调对个人权益的关爱和爱护，也体现了国家对劳动者权 益爱护的的政策和价值取向，因此，最大限度爱护劳动者合法权益也应当 成为行政审判遵循的价值取向和能动司法的具体体现。本案陶某尽管在不 同的工作单位从事临时工，但其参加工作的时刻是客观事实，我们没有理 由对其工作时刻进行裁剪，更没有理由把劳动者对社会劳动的付出人为地 分割为可计入和不可计入工龄的情形，他们不管在几个单位充实劳动，差 不多上对社会的奉献，对国家的奉献，应当承认他们的劳动，他们应当平 等享受国家的劳动保险政策待遇。对其在不同单位从事临时工的工龄作连 续工龄运算，有利于减少社会不公，化解矛盾，符合和谐社会的要求。据 此，本院依法判决被告对原告关于按 29 年连续工龄重新核算核定差不多养 老保险及增补增发事项作出具体行政行为。2
例 3：张某状告母校不予颁发学位证案，原告张某系某大学硕士研究生。
其于 2006 年 9 月至 2009 年 7 月在该大学修完专业研究生培养打算规定的 全部课程，成绩合格，毕业论文答辩通过，准予毕业，并于 2009 年 7 月 1 日获得硕士研究生毕业证书。但该校未向其颁发研究生学士证书，理由是 该生在此前的考试中有作弊行为，曾作出给予该生记过处分的决定，按照 该校《硕士专业学位培养工作实施细则》和《博士、硕士科学学位培养工 作实施细则》的有关规定，受过此类处分的学生不得授予学士证书。原告 认为，被告不予颁发硕士研究生学位证没有法律依据，要求判令被告对其 硕士研究生学士证书颁发事项作出具体行政行为。被告则认为，我校制定 的有关规定，是依据的高等教育法等有关法律、行政法规的规定，是合法 有效的规章，按照行政诉讼法的规定，关于合法有效的规章，不作为行政 审判审理对象，我校不予颁发学士学位证的行为具有合法依据，原告诉请
2 太原市迎泽区人民法院（2010）迎行初字第 3 号行政判决书
不成立。
该案是近年来显现的新类型的行政诉讼案件，各地法院为数不多 的判例在理论界和司法界多有争议，我院受理此案尚属本辖区第一案。本 案当事人关于案件事实不持异议，争议焦点要紧是被告不予颁发证书所依 据的规章是否具有法律效力咨询题。按照立法法的规定，有权制定规章的 机构仅限于国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政治理 职能的直属机构以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，其他机 构无权制定规章。本案被告制定的《硕士专业学位培养工作实施细则》和 《博士、硕士科学学位培养工作实施细则》属于规范性文件，不属于规章。
最高人民法院最高人民法院在《关于审理行政案件适用法律规范咨询题的 座谈会纪要》中指出，审判实践中经常涉及有关部门作出的规范性文件， 行政机关往往将这些规范文件作为具体行政行为的直截了当依据，这些规 范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束 力。然而，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用讲明和 其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合 法性时应承认其效力；人民法院能够在裁判理由中对具体应用讲明和其他 规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。3 经审理查明，《中华 人民共和国学位条例》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国 学位条例暂行实施方法》没有对学生受过处分即不授予学位的禁止性规定， 也未明确授权高等学校对授予学位的消极条件能够做出规定，被告制定的 实施细则中有关受到记过以上处分取消申请学位资格的规定，属于下位法 扩大上位法规定的给予行政处分的行为、种类和幅度的范畴，超出上位法 规定的处分的适用范畴、种类和方式，增设了其适用条件；同时，按照教 育部制定的《一般高等学校学生治理规定》，对违纪学生纪律处分的种类规 定为警告、严峻警告、记过、留校观看和开除学籍。并规定了关于学生严 峻违反考核纪律或者作弊的，由学校视其违纪或者作弊情节，给予批判教 育和相应的纪律处分。给予留校观看及以下处分的，经教育表现较好，在 毕业前对该课程能够给予补考或者重修机会。该规章充分体现了教育为主，
3 最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范咨询题的座谈会纪要》
惩处为辅，要给学生改正错误机会的教书育人的宗旨。被告以原告考试作 弊给予记过处分为由不授予其研究生学位，以一次考试作弊就剥夺学位， 使学生无任何完善品质的余地，没有体现教育为主，惩处为辅的育人宗旨。
且其依据的《硕士专业学位培养工作实施细则》和《博士、硕士科学学位 培养工作实施细则》有关不予颁发学士学位证书的条款无法律依据，原告 要求判令被告履行颁证行为的诉请于法有据，本院予以支持。4
上述典型案例，集中反映了行政审判在法制环境与社会矛盾化解中的 主动作用和司法审判的价值取向。在现实社会环境中，行政法律关系直截 了当涉及公权力和公民权益，而进入行政诉讼程序中的行政法律关系，集 中体现了公权和公民权益的冲突。行政审判就像是一架天平，在公权与公 民权益这一利益冲突中，强调了爱护公民、法人和其他组织的合法权益， 在一定程度上意味着公权的弱化，而突出爱护行政机关行使行政职权，则 在一定程度上意味着爱护公民权益的弱化。在这种利益冲突与平稳之间， 行政审判选择哪种裁决方法来解决行政争议，实际是一种价值选择咨询题， 不同的价值取向认识，导致了在选择裁判标准时的侧重不一致。强调公民 权益，侧重对公民私权的爱护；强调公权，侧重对行政机关职权的爱护。
从行政诉讼法立法宗旨可见，第一是爱护公民权益，其次是爱护行政职权， 核心是行政行为要合法，以司法权制约公权力，在审理行政案件过程中， 不能简单就案办案，行政案件的社会成效、法律成效同等重要，但有时社 会成效会更重要，如果没有有效地公权操纵机制，全然谈不上依法行政， 而在现时期，通过行政诉讼是一种高效的对行政权进行有效操纵的途径， 也是最直截了当、最重要的公权操纵方法。行政审判必须要树立中立、平 等、透亮、公布、高效、独立、文明的现代司法理念，人民法官必须并自 觉地以这些现代司法理念为指导，运用和驾驭具体的法律理论和知识，正 确摸索和解决各种法律争议。5
4 太原市迎泽区人民法院（2009）迎行初字第 17 号行政判决书 5 2001 年最高人民法院院长肖扬在全国法院教育培训改革和进展战略研讨会上的讲话
篇三：如何做好行政审判工作
行政审判工作思路争辩论文
在刚刚结束的全国法院行政审判工作座谈会上，最高人民法院副院长 江必新作了重要讲话，就行政审判如何贯彻十六届三中全会精神和司 法为民思想作出了全面的支配部署，并对各级法院进一步开展行政审 判工作提出了新思路、新理念、新措施。为利于各级法院更好地领悟 会议精神，记者以访谈的形式把讲话内容呈现给读者。
记者：在全党兴起学习贯彻“三个代表”重要思想新高潮、党的十六 届三中全会刚刚闭幕、人民法院“公正与效率”司法大检查活动取得重 大成果、全国法院认真贯彻落实全国高级法院院长座谈会精神的形势 下，当前行政审判的迫切任务是什么？
江必新：全国法院行政审判工作应当紧紧围绕“学好理论、践行主 题、司法为民”的总体要求，廓清和适当调整工作思路，拓宽行政审 判新领域，开创行政审判新局面。主要体现在：在工作指针上坚固树 立司法为民思想；在司法政策上处理好八个关系；在工作支配上抓好 司法为民、服务改革、提高质量和效率三件大事；在近期工作重点上 抓好提高行政审判质量和效率专项活动。
记者：当前行政审判工作的思路是切实贯彻司法为民思想，全面落 实司法为民措施，下决心解决人民群众打行政官司难的问题。请您谈 一谈具体措施有哪些？
江必新：在行政审判中贯彻司法为民思想，应当从以下几个方面做 起：
一是以乐观的态度救济民权。起诉权是人民群众寻求司法救济的第 一道门槛，诉权得不到依法爱护，司法就无从为民。必需严格执行行 政诉讼法和司法解释关于受案范围和起诉条件的规定，依法爱护诉权， 彻底解决有案不收、诉权爱护不力、人民群众告状无门现象，凡符合 受理条件的一律要受理；对于是否符合受理条件临时拿不准的，可以 依照司法解释的规定，先行受理，受理后经审查的确不符合受理条件 的再驳回起诉；上级法院要加强对下级法院受理案件的监督，对于起 诉人因下级法院不受理而提出的申诉或者起诉，要依法赐予救济；的 确不符合受理条件的，要讲清理由，必要时还要做好说服解释工作；
要彻底清除各种限制受案的“土政策”。
二是以优质的服务减轻民负。这里的减轻民负就是要尽可能地削减 或降低诉讼成本，使诉讼过程尽可能地便利人民群众。要改善审判作 风，增加行政诉讼的亲和力。要通过张贴、印发行政诉讼须知和进行 诉讼辅导，增加行政诉讼的透亮度，增加人民群众的自我爱护意识。
要通过诉讼风险告知制度，向人民群众提示诉讼恳求不当、超过诉讼 时效、逾期举证等法律风险，削减当事人不必要的损失 使当事人正 确对待裁判结果的输赢，避开或削减误会和对立心情。要扩大司法救 助的范围，对于社会保障、发放抚恤金等当事人确有困难的案件，执 行诉讼费减、免、缓制度。开拓行政诉讼宣扬专栏，普及行政诉讼学 问，增加人民群众的自我爱护意识。要加强城建拆迁、山林土地、社 会保障、农夫负担、方案生育等涉及人民群众安居乐业、生老病死等 案件的审理，急人民之所急，想人民之所想，切实解决人民群众反映
猛烈的焦点热点问题。在行政诉讼中依法不能满足群众的诉讼恳求时， 不能简洁地一判了之，要努力实行说服训练、乐观引导等方法做好群 众工作，使其服判息诉。
三是以快捷的审理解除民忧。人民法院必需以最高的效率审理行政 案件，为民排忧解难。对于符合条件的起诉必需尽快立案，尽快排期 开庭，在审限内审结案件；要增加审限意识，杜绝无法定事由而中止 诉讼的现象；探究行政案件简化审理的途径，缩短诉讼周期。
四是以公正的裁判保障民利。要实现裁判的公正，必需严把证据事 实关、法律适用关、审判程序关和裁判文书关。要全面、科学地运用 行政诉讼证据规章，精确地认定事实。要提高擅长运用法律解释和漏 洞填补等法律适用规章，提高法律适用的水平和效果；要提高裁判文 书的制作质量，强化说理，增加裁判的透亮度。
五是以有力的执行实现民愿。当前，行政裁判的执行仍有相当的难 度，判决撤销违法行政行为而不能准时订正，判决履行法定职责而拒 不履行，判决赐予行政赔偿而拒不赔偿，这些状况都有不同程度的存 在。人民法院要加强行政裁判的执行力度，既要多做说服训练和沟通 协调工作，在必要时又要依法强制执行或者行使制裁权，使生效裁判 得到执行，维护法律的权威，切实爱护当事人合法权益。
记者：坚持以司法为民思想指导行政审判实践，应留意哪些问题？ 江必新：要着重处理好以下四个方面的关系：
第一，要处理好爱护合法权益与维护和监督依法行政的关系。爱护 合法权益与维护和监督依法行政，是一个问题的两个方面。爱护合法
权益与维护和监督在本质上是全都的，不存在根本冲突，二者的结合 点就是行政行为的合法性；依法爱护和监督也是维护和保证依法行政， 在合法性审查中，对原告一方的合法的诉讼恳求予以支持，对违法的 行政行为予以撤销，也是维护行政主体依法行使职权；无论爱护合法 权益还是监督和维护行政主体依法行政，其根本目的是全都的，最终 统一于维护人民群众根本利益上；公正裁判是处理好两者之间关系的 根本保障。
其次，要处理好当事人主义与职权主义的关系。行政诉讼模式要考 虑我国大多数地方生产力比较落后，群众的整体文化素养不高，法律 学问相对缺乏的国情和行政诉讼的特殊性，适当保留行政诉讼的职权 颜色；既要吸取当事人主义的合理内核，又要强调和体现适当的职权 主义；既要调动和发挥当事人在诉讼程序中的乐观性和主动性，避开 法院越俎代庖，又要防止法院放弃必要的审判职权。要妥当地整合两 种模式的要素，推动诉讼模式的科学化，维护诉讼制度的公正和正义。
要坚持全面审查原则，在合法性的认定上不实行当事人处分原则，对 于依职权发觉具体行政行为违法的应当主动予以处理，不能由于当事 人没有主见就轻易放过。要充分运用释明权，通过必要、公正的诉讼 指导方式，告知当事人举证责任及其他各种诉讼权利义务，充分听取 当事人的质辩和意见，避开当事人因请不起律师或者缺乏诉讼学问而 承受不利后果。法院应当依法主动行使必要的审判职权，如符合法定 条件时的调取证据及推动诉讼程序等审判职权，充分爱护诉讼当事人 的合法权益，实现诉讼目的。
第三，妥当处理好审理行政诉讼案件与处理非诉行政执行案件的关 系。如何妥当处理两者之间的关系，已成为影响行政审判工作开展的 重要问题。要认真订正重非诉、轻诉讼的观念和做法，决不能因审查 非诉行政执行案件而荒废行政诉讼，更不能借此谋求不正值利益。要 依法履行对非诉行政行为的审查职责。对于非诉行政执行案件，人民 法院首先是审查行政机关申请执行的行政行为的合法性，然后才是执 行。在审查程序中，必需履行告知程序，并赐予义务人陈述申辩权；
必要时还可以进行听证；同时要留意充分爱护案外人的合法权益。要 精确把握审查标准，非诉行政执行案件的审查标准要适度，虽然不能 实行与被诉行政行为一样的审查标准，但不能失之过宽，更不能走过 场。审查标准主要看是否损害相对人的实体合法权益。最高人民法院 在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中对 审查标准作了原则性的规定，正在起草的《关于审查非诉行政执行案 件若干问题的规定》将对审查标准作比较具体的规定。各级法院要严 格执行司法解释规定的审查标准，经审查符合执行条件的，应当裁定 准予执行，并按规定办好向本院执行庭的移交手续。要严格把握先予 执行的条件，对于先予执行应当严加限制，决不能乱开口子。在起诉 或者行政复议期限届满前，人民法院不受理非诉行政执行案件。在诉 讼期间，除非有不予强制执行将给国家利益或者社会公共利益造成不 行弥补的重大损失的情形，人民法院不得先予执行。
篇四：如何做好行政审判工作
然而在大多数案件中关于司法解释中发包人概念的内涵法院并没有清晰的界定且在立案登记制的大背景下出于保证实际施工人的最终利益可以依法实现的立场法院在类案判决中至少在立案受理时基本允许实际施工人一路到顶一路到底将被告的范围从实际施工人的合同相对方沿着各级发包关系一直向上追溯到项目的建设单位将实际施工人可以受偿的范围从建设单位对于总承包人欠付的工程款项一直向下追溯到各级发包关系的最末端
“实际施工人 ”提起的诉讼中 “发包人 ”的认定与责任
编者按 为了更好地服务客户，植德将在7-8月推出“房地产与建筑工程热点难点系列研究”。本篇为本系列第一篇，聚焦“实际施工人”提起的诉讼中“发包人”的认定与 责任。
“实际施工人”是我国建设工程施工合同法律体系中的一项重要概念，最早在最高人民法院于2004年10月25日颁布的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件 适用法律问题的解释》（法释〔2004〕14号，以下简称“《司法解释（一）》”）中，即对实际施工人的权利保障做了开创性的规定，其中第二十六条具体 为：“实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。
实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者 违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。” 《民法典》颁布后，先前的众多司法解释被废止并重新发布，上述法释〔2004〕14号也不例外。经过与《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问 题的解释(二)》（以下简称“《司法解释（二）》”）的规定汇总并重新发布的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)》（以下简 称“《司法解释》”）对最初的条款进行了细微的调整，其第四十三条为：“实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。实际 施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院应当追加转包人或者违法分包人为本案第三人，在查明发包人欠付转包人或者违法分包人建设工程价款的数 额后，判决发包人在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任。” 《司法解释》中关于实际施工人可以向转包人、违法分包人、发包人主张权利的规定在一定程度上突破了合同相对性，自施行以来，实际施工人起诉发包 人的情况数不胜数。然而在大多数案件中，关于《司法解释》中“发包人”概念的内涵，法院并没有清晰的界定，且在立案登记制的大背景下，出于保证实 际施工人的最终利益可以依法实现的立场，法院在类案判决中（至少在立案受理时）基本允许实际施工人“一路到顶”、“一路到底”——将被告的范围从实际 施工人的合同相对方，沿着各级发包关系一直向上追溯到项目的建设单位、将实际施工人可以受偿的范围，从建设单位对于总承包人欠付的工程款项，一 直向下追溯到各级发包关系的最末端。作为工程的总承包人，是下方纷繁复杂的分包关系以及可能存在的转包、违法分包关系条线的上端汇总，许多施工 总承包单位也因此陷入大量的实际施工人提起的纠纷中。然而，细究《司法解释》中的“发包人”及其承担责任的界限，尤其是和司法实践以及各地高级法 院的指导意见相结合，我们似乎会有不一样的结论。
一 、 “发 包 人 ”是 固 定 指 向 建 设 单 位 ， 还 是 一 个 动 态 的 相 对 概 念 ？
最高院的《司法解释》中使用的“发包人”概念在实务中经常引起困惑：究竟是指施工总承包工作的发包人，即工程项目的“建设单位”，抑或指向一个更大的 范围，即指各级发包人？如前文提及，这一概念的范围将决定案件中被告的范围，以及总承包人是否会被要求承担责任。
在实际施工人这一通过最高院的《司法解释》创设的概念体系中，最高院认为实际施工人是转包合同、违法分包合同、挂靠合同等无效合同的相对人。但 现实中建设工程常常被层层转包、违法分包，除了无效合同的相对人外，还可能存在“大包”、“小包”、“再转包”、“再分包”等经层层转包或违法分包中形成的 发包与承包关系。因此，在司法实践中，许多法院认为只要是存在发承包关系的，均属于发包人的概念，也因此将各级发包人均按照《司法解释》第四十 三条的规定，作为案件的被告。
然而，笔者认为，《司法解释》中的发包人应特指建设单位，即业主方，是因为建设单位是《民法典》合同编第十八章“建设工程合同”章节中，与发包人 划上等号的概念。根据《民法典》第788条的规定：“建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。”可见，在《民法典》的概念体系中， 发包人是特定的概念，指向建设单位。虽然《招投标法》、《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等法律法规对“发包人”没有明确定义，但根据相关条 文的叙述，发包人只能是有权将工程委托给施工单位进行施工的主体，且只有涉及该主体的委托行为时表述为发包。施工单位承接工程后的转包或再分包 的行为并不表述为“发包”。由于建设工程不允许转包，因此建设工程的法律条文中并不涉及转包之后主体称谓的表述。其次，通过比较规范的合同示范文 本可以看出，分包合同的主体表述一般为总承包人和分包人，并不会将总承包人表述为“发包人”。再次，从《司法解释》的该条规定的前后文，看“发包 人”、“转包人”、“违法分包人”几个主体称谓是并列的，并没有在“转包”、“分包”的场合延用“发包”这一概念。因此，《司法解释》第四十三条规定的“发包 人”只能是指建设单位，也只有建设单位在欠付工程款的范围内承担支付责任，其他主体即便在工程内容层层发包的条线上，也不应被认定为《司法解释》 所指的发包人。
检索最高院新近做出的判决，我们可以发现最高院已经在这一问题上做了明确的解释：根据最高院2021年3月31日做出的《许金斌、新疆天恒基建筑工程 有限公司建设工程施工合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书》（（2021)最高法民申1358号），最高院认为工程施工总承包人并不属于发包人的范 畴，且不应当根据《司法解释》的规定，对实际施工人承担责任。
畴，且不应当根据《司法解释》的规定，对实际施工人承担责任。
本案中，汇龙天华公司将案涉工程发包给天恒基公司，天恒基公司将工程转给蒋小红内部承包，蒋小红又将部分工程转给许金斌施工。依照上述法律规 定，许金斌将汇龙天华公司、天恒基公司与蒋小红作为共同被告起诉，二审法院认定蒋小红作为违法分包人，汇龙天华公司作为发包人，判决承担支付工 程款及利息的处理结果，最高院认为并无不妥。最高院认为，天恒基公司作为承包人，其与许金斌之间并没有合同关系，因此许金斌无法依照合同主张案 涉工程款及利息，二审法院免除天恒基公司的民事责任具有法律依据。
让我们再参考各地高院的审判指导意见。根据《江苏省高院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（苏高法审委[2018]3号），“实际施工 人依据《建设工程司法解释》第二十六条第2款的规定起诉发包人主张工程款的，发包人应举证证明已向总承包人支付的工程款数额。”可以见得，在江苏 高院的理解中，发包人是总承包人的相对方，即工程项目的建设单位。此外，在《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题 的解答》（京高法发[2012]245号）、《广东省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件疑难问题的解答》（粤高法发[2017]151号）的规定中， 发包人均是与总包人相对的一方，也因此，均指向建设单位。
二 、 发 包 人 的 责 任 范 围 ， 是 在 欠 付 总 包 方 的 范 围 内 承 担 ， 还 是 在 总 包 欠 付 转 包 人 /违 法 分 包 人 乃 至 实 际 施 工 人 的 范 围 内 承 担 责 任 ？
问题的提出，不仅是源于司法实践中法院的不同处理，还源于《司法解释》规则的调整。在2004年10月25日颁布的《司法解释（一）》中第二十六条第二 款规定“发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。”而在2018年12月29日发布的《司法解释（二）》的第二十四条第二款中规定，“在查明发 包人欠付转包人或者违法分包人建设工程价款的数额后，判决发包人在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任。”这在一定程度上造成了歧义：根 据《司法解释（二）》新调整的规定，需查清并且判令发包人承担责任的范围，是其对总包方的欠付工程款，还是其对转包人或者违法分包人的欠付款？ 发包人又如何会向转包人或者违法分包人发生欠付？是否要进一步考察发包人对于实际施工人是否存在欠付款？
笔者认为，在《司法解释（一）》适用的实践中，法院经常在未查出发包人实际欠付的工程款的具体数额情况下，于判决主文中笼统地作出“在欠付工程款 范围内承担责任”的判决。这种判决却因为未确定数额导致难以执行，也常被称作“空判”。因此，《司法解释（二）》的调整，即是希望解决该类问题，要 求法院需查明发包人欠付的金额，避免作出“空判”。其次，此处调整也要求法院对发包人欠付事项进行法律调查，在当事人之间分配举证责任，避免法院 以不能查清欠款范围为借口，拒绝作出要求发包人承担责任的判决。
然而，《司法解释（二）》的调整不能视作发包人承担责任的范围变为发包人向转包人或违法分包人欠付的款项，而仍应当理解为是发包人向总包人欠付 的款项。
检索最高院新近做出的判决，我们可以发现最高院在这一问题上态度仍是清晰的：需要查明的对象，为发包人与其合同相对方即总包人之间的欠付关系。
根据最高院2020年8月21日做出的《芜湖市鸠江建设投资有限公司、叶玉龙建设工程施工合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书》（2020)最高法民申 3363号），最高院认为应当查清的为发包人与总承包人之间的欠付款。
本案中，最高院认为《司法解释（二）》第二十四条的规定，发包人的责任范围是欠付的建设工程价款，该事实属于案件审理中必须查明的事实。原审法 院依法查明建投公司（发包人）欠付三联公司（总承包人）的建设工程价款金额2136461.33元，符合法律、司法解释的规定。《司法解释（二）》第二十 四条突破了合同的相对性，确立了实际施工人直接向发包人主张权利的规则，其目的就在于更有效的保护实际施工人的权利。发包人与总包人之间对工程 价款是否决算、是否存在争议、被欠付人是否向发包人主张权利都不能影响实际施工人主张权利。
其实关于法院应当查明欠付款的数额、避免空判，并合理分配举证责任的事项，在《司法解释（二）》出台之前，即已被某些地方高院在指导意见中明 确。在2018年6月制定发布的《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》第22条中，江苏高院认为发包人应举证证明已 向总承包人支付的工程款数额。发包人未能举证已付工程款数额的，应当与承包人对工程欠款承担连带责任。
根据上述规定，发包人如证明已足额支付工程款的，则对于承包人工程欠款不承担连带责任，这条规定我认为可以推导出发包人只在欠承包人工程欠款范 围内承担连带责任。
三、发包人向实际施工人直接支付的款项是否可以抵扣？对总承包人有何启示？
实践中，实际施工人提起诉讼并获得法院判决乃至执行，并不是争议的最终解决。发包人在被判令向实际施工人承担责任后，往往会主张从承包人应得的 工程款中扣减，这样一来，承包人往往成为案件的实际责任承担方，尤其是在承包人已经对外支付所有应付款项之后。这个问题，《司法解释》并没有做 出进一步规定，也因此在实践中存在很大的不确定性。
但是最高院的一起明星案例可以给我们很好的参考：最高人民法院第四巡回法庭做出的《再审申请人安徽省十字铺茶场与被申请人合肥建工金鸟集团有限 公司建设工程合同纠纷案判决书》（（2017）最高法民提183号）中，十字铺茶场作为发包人向最高人民法院提出再审申请，称其代总承包人金鸟公司支 付农民工工资137万元，该款应予抵扣工程款。法庭为查明案件事实通知刘某出庭作证。刘某称：其代表十字铺茶场发放各标段农民工工资及材料款，包 括代金鸟公司支付的137万元。金鸟公司对刘某的证言未提出异议，最高法也因此判定该部分款项从总包人应收款中抵扣。
某些地方高院也对该问题做了进一步的解释与规范。在《广东省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件疑难问题的解答》（粤高法发[2017]151 号）中，广东高院认为，承包人请求发包人支付工程款，发包人主张对其已向实际施工人支付的工程款进行抵扣的，不予支持，但合同另有约定、承包人 予以授权、生效裁决予以确定或者发包人有证据证明其有正当理由向实际施工人支付工程款的除外。北京高院亦有相似的规定。在《北京市高级人民法院 关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》（京高法发[2012]245号）中，北京高院认为承包人依据建设工程施工合同要求发包人支付工程 款，发包人主张将其已向合法分包人、实际施工人支付的工程款予以抵扣的，不予支持，但当事人另有约定、生效判决、仲裁裁决予以确认或发包人有证 据证明其有正当理由向合法分包人、实际施工人支付的除外。
可以看出，地方法院在最高院的判例中更进一步：发包人未经过诉讼案件而主张直接抵扣已经支付给合法分包人、实际施工人的工程款的，法院不予支 持，但是经过实际施工人提起的诉讼，判决发包人在欠付工程款范围内承担责任并且实际支付的，可以由发包人向总承包人进行抵扣。
这也给承包人处理类似的纠纷提出新的要求：承包人虽然可以依据《司法解释》对于发包人的范围界定，避免成为案件的被告，承担连带责任，但有可能 因为发包人实际承担责任后抵扣自身应得的工程款。那么，是否应当以第三人身份参与实际施工人提起的诉讼，将是必须考虑的解决途径。
篇五：如何做好行政审判工作
工作心得：行政诉讼及审判过程中的问题和思考
一、行政审判的困境和原因 （一）行政审判的现状与困境概述：
自 1990 年《行政诉讼法》颁布实施以来，我国行政诉讼取得了重大进展，行政 审判工作有了明显的进步。无论是行政审判的受案数、判决数、执行数都有了一个整 体性的推进。随着依法治国方略的不断贯彻落实，政府依法行政的不断推进，民众维 权意识的提升，行政审判工作将有很大的潜力和广阔的空间。但与之同时，行政审判 很多地方仍存在不尽如人意的地方， 遭遇了前所未有的困境。
行政审判很多方面都是 多年低位徘徊，步履蹒跚，无法实现实质性的突破，主要表现在：
1.行政诉讼立案难，收案数少。
我国《行政诉讼法》颁布初期,行政诉讼案件逐年增加,然而仅过了两年,当事人对 行政诉讼的热情就骤然下降,行政诉讼案件日渐萎缩。
1990 年是行政诉讼法实施的第 一年,全国各级法院一审行政案件为 13006 起,1991 年为 25667 起,上升率为 92.35% 行政诉讼收案数实现了井喷,但自 1992 年起增幅开始下降,1992、1993 年全国各级 法院的一审行政案件数量分别仅比上年增 5.68%和 2.9%。
虽然近两年来,行政诉讼案 件又有回升的趋势,但每个法院平均受理的案件数量还是偏低。据统计,从 1990 年至 2001 年,全国法院受理行政案件总共 70 余万件,平均每个法院每年受理的行政案件不 到 20 件,2000 年最多,也只有 33 件,实际上,全国还有不少基层法院全年未曾受理 1 件行政案件。江西某中级法院法院所下辖的一个基层法院连续三年只收了一个案件。
据邓月云的论文指出，湖南某市下辖 9 县 3 区，某市九县三区均设有行政审判庭， 加上中级法院审判庭共 13 个行政审判庭，行政审判人员 80 人。该市的行政审判工 作曾在全省处于前茅，多次受到表彰。1998 年全市共受理行政案件 1784 件，达到 了顶峰，但随后逐年大幅减少，2002 年下降到 216 件，个别审判庭竟出现了受案数 为零的现象。该年度全市行政庭平均受案为 16.6 件，人平受案为 2.7 件。2003 年和 2004 年该市中级法院分别给各行政审判庭下达了年受案 50 至 100 件的指标，但受 案数并无大的变化，一直在 200 件上下波动。
2.行政诉讼审判难，撤诉率高。
在我国行政审判实践中,撤诉率一直居高不下,撤诉成为行政案件结案的主要方 式。
如 1999 年以撤诉方式结案的有 44442 件,占已审结行政案件的比例为 45%;2000 年有 31794 件,占 37.8%,2001 年有 31042 件,占 33.3%。行政审判中出现的撤诉, 有一部分是被告变更具体行政行为或者是原告明知自己理亏而撤诉,但更多的属于非 正常撤诉。所谓非正常撤诉是指在行政审判中,原告在自己的合法权益未能充分得到 保护的情况下,因受到外界的影响或不当干预,被迫放弃自己的诉讼权利而撤回起诉。
3.行政诉讼执行难，效果欠佳。
行政审判中的执行难主要集中在被告行政机关败诉的行政案件中。
虽然 《行政诉 讼法》第 65 条明确规定,在行政机关不履行判决的情况下,人民法院可以对其采取强 制措施,但是实际上,法院往往难以或不敢采取强制措施,即使采取强制措施也收效甚 微或适得其反。
有的行政机关,本来完全有能力履行,但横行跋扈,肆无忌惮,根本不把法 院放在眼里“,你判你的,我干我的”,常常以法院判决影响当地“经济发展”为名,拒绝 履行法院判决。
（二）行政诉讼困境的原因 1.在经济方面：行政诉讼的基底不够牢固。根据马克思主义经典作家的看法，经 济基础决定上层建筑的构造。
行政诉讼作为一种国家的上层建筑不可能脱离其依靠的 经济基础。目前我国的生产力水平较低，总体发展不均衡，同时国家经济正处于从计 划经济向市场经济全面转型的特殊时期。
市场经济的本质才是法治经济， 只有市场经 济才需要依赖法治来维持交易秩序和社会稳定。
计划经济是排斥法治的， 计划经济强 调的是国家的统一安排，强调的完美规划与控制，强调以政府的命令为主。计划经济 排除法治当然也就排除了行政诉讼的可能。同时计划经济要求政府对社会的全面统 制，不但包揽所有的社会事务，排斥市场中介组织自身的行业化管理，也排除司法对 社会经济与生活的介入。
2.在立法方面：
立法自身的质量不高。
比如行政诉讼法规定的受案范围过于狭窄。
针对政府的很多的红头文件没有纳入行政诉讼的受案范围， 使很多的行政侵权行为无 法得到有效救济，同时也与依法治国的方略不符合。另外，在很多的时候，行政审判 一般是不对具体行政行为的合理性进行审查的， 这也就使得法院在大多数情况下无法 作出直接变更具体行政行为的判决而导致判决流于形式， 使判决不能有效执行。
因而 立法自身没有赋予行政审判的合理性审查权也是大家不信任行政诉讼， 行政诉讼步履 蹒跚的重要原因。
3.在行政部门方面：依法行政还不够成熟与完善。1997 年“依法治国”方略写 进党章， 2004 年依法治国作为基本原则进入宪法。
目前我国的依法治国还刚刚起步， 依法行政还不是很成熟。
相当多的地方行政机关对依法行政的认识不够深刻， 对行政 审判促进政府依法行政的作用认识不够到位。
部分地方行政首长对行政审判监督政府
机关依法行政有惧怕和排斥情绪。
部分行政执法机关行政执法不够规范导致很多的行 政诉讼无法有效、顺利开展。
4.在司法部门方面：司法自身的地方化倾向严重，司法专业性有待加强。司法自 身为了谋求融入地方政府及取得当地党委和政府的支持与信任， 纷纷演变成为地方政 府的职能部门， 因为司法机关的人财物均受控于同级地方政府因而很难保证行政诉讼 裁判的公正性， 司法机关为了获得更好的办公条件与改善法院自身的福利待遇难免要 融入地方政府， 但司法的这种地方化倾向很容易让人怀疑司法与行政的合流， 很难让 民众法院能够依法开展行政审判。
另外， 法院自身的行政审判队伍专业化建设也比较 薄弱，本来行政审判是个非常具有挑战性、专业性的审判技术岗位，但法院频繁的人 事调整， 实行大规模的轮岗制无法有效稳定行政审判队伍， 无法保证行政审判队伍自 身的水准与素质。
再者部分法院领导也对行政审判队伍建设不够重视， 对行政审判队 伍的培训基本是空白， 本来行政审判的队伍非常薄弱最需要加强学习和培训， 但很多 法院在安排行政审判队伍培训方面基本是空白，中部某省大部分法院都是这种情况。
这使得本来就素质不高的行政审判队伍知识无法得到及时的更新与有效补给。
三、对诉讼三角结构的原告、被告的法律素养与法律水准的实证分析。
行政诉讼的开展不仅有赖于一支高素质的行政审判的队伍， 同时也需要行政首长 的重视和支持。
法院依法开展行政审判营造良好的司法环境， 也需要行政执法机关队 伍严格执法，大力提升依法行政水平。积极提升行政机关的诉讼应对能力，也需要培 养公民的诉讼意识、法律意识、法律信仰来加强公民的诉讼能力，使公民在法律的框 架内、诉讼的架构下积极维护自己的合法权益同时也是有利于监督行政机关依法行 政。
毕竟徒法不足以自行， 法治事业关键还是要有一大批懂法、 学法的法律中坚力量。
篇六：如何做好行政审判工作
当前行政审判面临的问题及对策
论文摘要
行政审判是适合生产力发展需要的*上层建筑的重要组成部分，是保护人 民群众合法权益的科学的先进的法律制度设计，是人类社会在安邦治国 进程中逐渐形成的优秀法律文化。实施具有中国特色的行政审判制度， 是“*”重要思想在依法治国中的具体体现，是人民法院的重要*任务和 法律职责。行政审判工作在我国开展十年来，取得了前所未有的成绩， 在行政机关中，在人民群众心目中都产生了很大的影响。但是就现状而 言，行政审判工作步履艰难。
行政审判工作是一项规制行政权力与公民权利的工作。它不仅体现了法 律的终极关怀，提升了民众的认可度，而且是实现社会公平和正义的重 要实践。十多年来，我国行政审判开始走上正轨并遂步趋向完美，但随 着市场经济的确立，特别是我国加入 WTO 后，我国行政审判面临的诸多 问题并没有得到根本解决。本文针对我国现行行政审判的现状进行探讨， 从多个方面讨论行政审判所面临的困境，同时提出了自己对行政审判工 作的一些对策及建议。
关键词 行政审判 现状 困境 对策
行政审判是适合生产力发展需要的*上层建筑的重要组成部分，是保护人 民群众合法权益的科学的先进的法律制度设计，是人类社会在安邦治国 进程中逐渐形成的优秀法律文化。实施具有中国特色的行政审判制度， 是“*”重要思想在依法治国中的具体体现，是人民法院的重要*任务和 法律职责。
一、现行行政审判面临的困境
行政诉讼法实施十年来，对于保障公民权利，促进行政管理的法治化， 推进市场经济体制的确立，推动*和法治建设，均做出了重要贡献。但行 政诉讼制度在实践当中也暴露出了很多的问题，从而导致行政诉讼制度 的公信力不足，社会各界对行政诉讼的期望值下降。
（一）行政审判存在的问题
1、行政案件数量偏低。造成这一问题的原因是多方面的：如行政诉讼法 规定的受案范围比较狭窄，法院对有关起诉的规定又作了很多限制性的 解释和理解，导致很多与人民群众利益息息相关、具有重大社会意义的*， 如涉及农民负担、*、企业经营自*、土地征用和房屋*等争议不能或难以 通过行政诉讼得到解决。
2、行政案件撤诉率高。在近年人民法院受理的行政案件中，以原告撤诉 方式结案的占百分之五十以上，并呈逐年上升趋势。这其中有很大一部 分属于非正常撤诉，即原告撤诉并非因为其对原具体行政行为或重作的 具体行政行为不再有异议，而是基于外力的影响而不得不撤诉。
仅 20**年，我国法院共受理“民告官”一审行政案件 87919 件，审结 88050 件，其中维持行政机关行政行为 16356 件，占 18.6%，驳回起诉 9400 件，占 10.7%，撤销 10337 件，占有 11.7%，原告撤诉和作其他处理 41547 件，占 47.2%。①
3、行政审判质量不高。行政审判的重点应当是被诉行政行为的合法性， 但在实践中却常常出现法院与行政机关在法庭上一起审原告的场面；由 于常常受到*不适当的干预，行政审判的公正性难以保证；法院对行政行 为在事实与法律问题上的审查力度缺乏明确的认识；行政判决不规范， 内容过于简单，缺乏说理性和说服力。
4、行政判决执行难。执行是行政诉讼的最后一环，只有将判决的内容付 诸实施，行政*才能最终得到解决。但在实践中，行政判决常常得不到执
行，有些行政官员甚至公然藐视法院判决。因此，反思我国现行行政诉 讼制度的内在缺陷并提出改革的构想，是我们不能不重视的重大课题和 重要使命。
（二）分析产生的原因
（1）当事人诉讼意识不强
因法律知识欠缺，有的相对人不知道运用行政诉讼来保护自己的权利；
主要表现在当事人法律保护意识不强不愿提起行政诉讼，最高院人士认 为，社会文明程度的提高，公民法律维权意识的增强是主要原因。同时， 国内司法界人士亦不回避这样一个现实：一方面当事人不知告、不敢告 的情况仍很普遍；另一方面，*消极应诉也给行政审判带来很大影响。调 查发现，许多当事人对行政诉讼缺乏了解，不知道自己有依法提起行政 诉讼的权利，在行政机关作为与不作为之间，一片茫然，特别是在信息 闭塞的农村，情况更为严重。老百姓对行政诉讼一窍不通，根本就不知 道还可以告官，更不知道怎么告。行政机关对原告打击报复，相对人的 诉讼安全得不到保障，导致原告不敢告；即便是了解了法律知识，大多 数当事人还是不愿意通过诉讼解决问题，最大的一块心病就是怕行政机 关事后报复，怕法院司法不公，官官相护。
（2）一些法院领导对行政审判的重要性认识有待进一步提高
一些地方法院领导对于行政审判的重要性缺乏认识，错误地认为行政审 判没有前途，难出政绩，对于行政审判工作缺乏应有的重视，在他们的 心目中行政审判是可有可无的。还有一些法院领导不敢得罪行政机关， 对于行政审判有畏难情绪，在行政案件的审理上放不开手脚，有案不敢 立，立案不敢审，自己束缚自己的手脚。
（3）一些行政机关自觉接受司法监督的意识不高
调查发现，有些部门和领导不习惯接受司法监督，认为行政诉讼是给 *“找麻烦”，与*作对。一些行政部门拒绝接受法院司法审查，对法院 送达的法律文书不愿意签收，还经常指示法院审判。行政部门一旦涉诉， 不是积极应诉，而是通过各种方式给法院的行政审判工作施加压力。一 些行政部门的领导甚至在案子没有审结的情况下，越过审判程序找上级 法院或其他领导反映，给承办法官施加压力。
在基层，*对行政案件的干预是很严重的，轻者表现为批条子，严重的甚 至直接抓走当事人，要不就是对行政诉讼不加理睬。典型的例子是，东 部某市曾有一个统计，在全年 2000 多件“民告官”的案件中，无一位行 政长官出庭。全国人大代表、云南省高级人民法院院长赵仕杰说：“*消 极应诉的原因是，认为我是代表人民的*，*机关不可能做错事，做错事 也不应该用这种方式对待。这是一种观念问题。”
行政机关应该认识到，建立对行政权的制约监督机制，并不是要剥 夺、削弱和否定行政权的功能，而是基于对“不受监督的权力必然导致 绝对腐败”的深刻认识。我国已经加入世贸组织，靠不出庭、干涉法院 审理工作来化解问题的行为方式，将面临更加刚性的行为规则的冲击。
基于这样的现实，合理界定*职能是解决问题的关键，而依法行政与转变 *职能，亦必须同步推动。
